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标题: 城镇化研究论文：宋亚平：警惕城镇化的四个歧途 [打印本页]

作者: admin 时间: 2014-4-19 21:34
标题: 城镇化研究论文：宋亚平：警惕城镇化的四个歧途
　在以行政手段配置资源的体制下，谁的人脉广、路子多、关系好，谁的城镇化规划就有可能优先“挤”进国家城镇化规划的“笼子”，以“分一杯羹”。
　　不少干部根本不相信市场经济这只“看不见的手”。在他们看来，只要政府想做的事，别说是“人造”几个城镇，就算是上九天揽月、下五洋捉鳖，也一定会马到成功。

　　2013年的冬季不太冷，在两个多月里，我利用私人关系与民间资源，乘坐公共汽车深入中西部地区4省6市12县，就城镇化建设问题做专门的社会调查。

　　本人丝毫不反对城镇化。但通过大量事实的客观分析，我深切感到，不少地方的城镇化建设并不像官方主流媒体宣传的那般绚丽灿烂，而是呈现出不少种瓜得豆、南辕北辙的异化格局。一些地方甚至在很大程度上已演绎成一种以行政力量为主体，以财政脱贫致富为动机，以“摊大饼”式扩大外延为内容，以巧取豪夺农村生产要素为手段，以单纯追求GDP和城镇化率为标杆的“造城”运动。

　　我十分担忧：这种违背中央关于城镇化“路线图”的错误行径，如果得不到及时纠正，恐怕会导致一系列社会矛盾问题的不断积累与持续恶化，将来之不易的改革与发展局面带入歧途，拖进陷阱。

　　歧途之一：化解过剩的“灵丹妙药”?

　　中国的城镇化并非从今日始，是与高速工业化形影相随。但由于以“分灶吃饭”为核心内涵的财税管理体制，以“GDP论英雄”为价值取向的干部管理体制，导致各个地方产业布局重叠、项目建设重复，产能过剩问题也逐渐显露。这种制度型和结构性的“痼疾”日趋严重，就算没有国外经济“风寒”的侵袭，也迟早会引发大批企业亏损和倒闭，进而迫使发展放缓、政府财政税费减收、社会就业岗位不足等一系列“毛病”。

　　然而，每当危机来临，以稳定为核心的政治诉求，使决策者因种种顾虑很难“壮士断腕”，总是对“诸侯经济”的畸形发育“息事宁人”，甚至采取刺激增长的重大财政货币政策。

　　“西部大开发，振兴东北，中部崛起”、建设社会主义新农村与“四万亿”等宏观战略决策，尽管都有特定的时代背景，但也明显包含了为解决产能严重过剩这一良苦用心。转变发展方式的“警棍”每次都被高高地举起，又被悄悄放下。

　　如今国际金融危机溅起的“祸水”还在横行，通过出口拉升国内经济的空间已越来越狭窄。由于传统的增长路径步履艰难，再依靠财政货币的宽松政策来刺激投资则势必潜伏更多风险。当前形势是：不仅钢铁、有色、化工、水泥、汽车、造船、机械制造等重工业领域产能过剩已非常严重，而且还在向电子信息、光伏、纺织等轻工业领域众多行业快速延伸。

　　怎么化解风险?迷津茫茫，城镇化建设逆势而行，不仅每年为GDP的递增幅度贡献了2.71个百分点，而且还在拯救产能过剩和保增长、扩就业、增税收、惠民生等方面产生了极其重要的作用。

　　据国家统计局公布的信息，2000年，我国的城镇人口仅有4.6亿人，城镇化率则为36.2%。2012年末，城镇人口飙升到7.11亿，城镇化率高达52.57%。平均每年增长1.5个百分点，好比“神十”上天，全世界无不为之瞠目结舌。发达国家耗费了一百多年才勉强实现城镇化，我们仅花了四分之一时间。

　　亮点纷呈的城镇化，既坚定了人们瓦解当前经济危机的雄心，也展示了国民经济跨越发展的璀璨光景。不少“资深专家”争相放胆宣言，把城镇化建设视为中国走向现代化的新引擎。

　　中部某大型钢铁公司一位高层干部告诉我：“我国钢铁产能严重过剩，相关企业普遍亏损。2011到2012年间我们重金砸下390个亿，买了几千亩丘陵荒地搞养猪养鸡种菜以求转型，多数干部职工痛心疾首，斥责之声至今未断。现在中央号召大力推进城镇化建设，我们特别高兴。只要城镇化每年保持1%以上的增速，不仅是钢铁行业，包括很多领域的过剩产能都会起死回生。”

　　作为政府“喉舌”，当前各种主流媒体对城镇化正能量的宣传呈现出“一边倒”的局面。久而久之，一个铁证如山的逻辑判断便自然得以形成：城镇化就是有效拯救产业过剩、防控经济下行、促进GDP增长、推动社会发展的“制胜法宝”。凡接受过我采访的领导干部都坚定不移地相信：城镇化好比一台功率强大的“发动机”，甚至就是一辆势不可挡的“火车头”，不仅可以极大地拉动各地的社会消费内需，而且还将长期支撑中国经济的高速运行。

　　各路“诸侯”非常清楚，城镇化是本地经济社会跨越的机会。动力与压力叠加，自然“秣马厉兵、志在必得”。一贯搞法是：如果中央规定为年均增长1%的话，省里便往往成了1.5%的增幅，再到市、县政府就层层加码至2%以上了。有些地方甚至“更高，更快，更强”。

　　新凯恩斯主义的哈罗德—多马模型认为，高投资率必定带来高经济增长率。我调查的6个地级市中，城镇化建设的投资是所有领域里增速最快的“领头羊”。2013年固定资产投资中，第一产业仅是个“零碎”，与城镇化建设相关的房地产业、制造业等的份额则占到93%，同比增长44.1%，几乎“一统天下”。

　　在广大中西部地区，资金来源增速低于固定资产投资增速属于常态。对普遍处于贫困阶段的市、县两级地方政府来讲，经济建设主要得依靠民间资本力量，闹腾出一些“短、平、快”式的“游击战”可以，支撑大规模的城镇化“运动战”则不行。于是，各地便削尖脑袋争取中央项目和省级项目落户。我调查的6市12县中，每个地方都成立有“争抢”的专门机构和具体负责人。经验告诉大家，在以行政手段配置资源的体制下，谁的人脉广、路子多、关系好，谁的城镇化规划就有可能优先“挤”进国家城镇化规划的“笼子”，以“分一杯羹”。

　　2013年7月，国家发改委某领导人公开发表意见，认为城市群已成为城镇化建设最理想的先进形态。发改委对城市群的发展目标是：京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群应向世界级城市群发展，国家再打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。

　　信息一披露，各地心急如焚，纷纷“跑部进京”，希望自己的中心城市能够被纳入城市群规划，已纳入的则希望晋升为国家级城市群。于是，北京市三里河附近无论大小宾馆、饭店、餐厅天天车水马龙，几乎都是前来争夺城市群规划目标的地方官员。为了争取中央的城镇化建设项目，在“舍不得孩子套不住狼”的心态下，一些人甚至不择方法，去抢夺新一轮国家投资建设的“饕餮大餐”。

　　歧途之二：不少宏图是 “闭门造车”?

　　最近，由国家发改委牵头，十多个部委共同参与编制的号称能拉动40万亿元投资的《全国促进城镇化健康发展规划(2014~2020年)》将“闪亮登场”。实际上，各省、市、县政府对此早已成竹在胸，一边继续派人北上积极打探本地区在国家规划中的战略地位，一边组织专门班子立马根据中央的“路线图”来重新修编自己的城镇化规划。

　　许多地方政府都把城镇化规划作为总揽城镇建设和发展全局，决定发展方向和目标体系的“纲”，规划编制皆由政府的“一把手”亲自抓。

　　然而，几十年计划经济的教训告诫我们，单纯依靠政府编制规划来促进发展，会经常“心有余而力不足”，甚至酿成悲剧。究其原因，就在于许多规划是领导人“拍脑袋”的结果，缺乏科学性。近年来诸如风电设备、光伏电池、多晶硅等行业严重过剩，很大程度上就是政府凭主观意志编制产业规划“惹”来的祸根。

　　我在此次调查中发现，12个县中竟然有9个县的城镇化规划方案是“国字号”团队的“产品”，其中还闪烁过香港与新加坡团队的“倩影”。书记县长都认为，规划设计单位的级别越高，活儿便越先进。更重要的是，由他们编制的规划方案，最易通过上级行政审批，这就叫“外来的和尚好念经”。

　　清华大学、北京大学、上海同济大学，还有香港、新加坡等境外那些团队便成了各个地方政府竞相高价甚至以天价邀请的座上宾。每个县编制城镇化规划一般都要耗资数百万元及至上千万元，尽管其中有不少尚属贫困地区，要依靠上级政府的财政转移支付以维持“吃饭”，但仍会勒紧裤带做这事。

　　据我个人多年观察，这些平时倦居于都市，埋头于书斋的大专家们很少了解县域乡镇经济社会的实际情况。习惯搞法是开开“神仙会”，翻翻“宣传册”，跑跑“风景点”。接下来，就将其他地方城镇化的有关信息，利用电脑技术进行剪辑、粘贴、综合，加上本地的一些元素，几天就能“炮制”出一份让严重缺乏规划专业知识的地方官们无可挑剔的“作品”来。

　　“百城一面、千镇一色”，恐怕就是这个原因。问题还在于，你拿人家那么多钱，就得看脸色办事，甚至只有昧着良心按照人家的主观意志去编制规划。

　　2012年党的十八大之后，各省市城镇化规划方案和目标体系日益明朗。根据这些规划所描绘的前景，到2020年，全国将诞生100多个特大城市和40多个城市群。现有的200多个地级市中，有180多个提出要打造、创建“国家中心城市”。其中，还有数十座城市更是“志存高远”，将自己的发展定位为“国际大都市”。据资料统计，按照“152米高度以上的建筑为摩天建筑”的国际标准，五年后，中国各地规划中摩天大楼的总数将达到近1000座，为美国摩天大楼总数的4倍，占全球规划中摩天大楼的87%，已蔓延至那些经济欠发达的中西部地区。

　　歧途之三：“集中力量办大事”?

　　城镇化并非从石头缝里蹦出来的“孙大圣”，只能是所在地区经济社会繁荣发展到一定阶段，经过“十月怀胎”后“一朝分娩”的自然结果。

　　古今中外多数城镇，无非两种：一是在交通便利、资源丰富的人口稠密之处;二是依靠产业集聚、商贸发达而逐步拓展的区域经济中心。虽然也有从军事和行政据点“孵化”而来的城镇，但能否不断壮大，关键在经济这个最本原的“基因”。

　　“长三角”、“珠三角”和胶东半岛的许多地区，之所以能在城镇化进程中快人一拍、高人一筹，“秘诀”就是工商业夯实了坚固基础。

　　中西部地区的县域工业化水平普遍处于起步阶段。我调查的12个县域中，虽然第二产业占比均超过了40%，但增加值总量都在150亿元以下。

　　工业“腿短”喊了多年，问题还是“老三篇”：一曰“小鬼当大家”。小微企业占绝大多数，低水平重复建设现象严重，产业结构与产品结构趋同，在激烈的市场竞争中随波逐流;二曰“恨铁不成钢”。规模以上国有企业本来就不多，却因人才匮乏、技术落后、资金短缺、机制不活而长期亏损。解困之法往往是：要么借改革名义一卖了之，要么放在“阴阳两界”任其垂死挣扎;三曰“寡妇门口是非多”。由于政府部门机构臃肿，人员庞杂，财政入不敷出，只好巧立名目经常去企业搞“雁过拔毛”，导致经济实体生存更艰辛。

　　工业经济发育不良，必然导致城镇建设“贫血缺钙”。所以，中部地区比东部沿海发达地区的城镇化率要低12—15个百分点，而西部地区则更低，约为15-20个百分点。

　　我敢断言，在任何一个地方，真正起决定作用的不是政府的行政动员、政策干预和财政投入能力，而是该地区经济活动的质量状态，特别是市场化、工业化的爆发力和支撑力。如果忽视甚至罔顾经济基础的作用，任凭地方领导人拍脑袋去“造城”，再多再大的城池也只能是无源之水的神话，迟早会坍塌。

　　但是，在我调查过的很多地方，仅凭上级政府颁发一道“红头文件”，一座城镇便从无到有而“横空出世”的例子不胜枚举。在哪里造城，哪里造镇;造多大的城镇和造多少城镇，怎么造城镇，基本上都由政府说了算。

　　“万能政府”的思维模式和行为方式仍有强大惯性。不少干部根本不相信市场经济这只“看不见的手”。在他们看来，政府从来都是强势政府，拥有巨大的行政动员能力和资源配置权力。只要政府想做的事，别说是“人造”几个城镇，就算是上九天揽月、下五洋捉鳖，也一定会马到成功。

　　因此，大部分地方的城镇化建设虽然名义上只由政府主导，实际上一切皆是政府越俎代庖。他们坚信：“集中力量办大事”，不仅体现了政府的责任意识和担当精神，而且也是屡试不爽的胜利法宝。中部地区某市委领导在全市干部大会上提出：党委决策、政府挂帅、各部门“包干”、全社会跟进、大打一场轰轰烈烈的城镇化“人民战争”。

　　始自1980年代，曾披靡全国的乡改镇、县改市、市改区和“撤地建市”等狂热风潮，时至今日也没灰飞烟灭。某县域，总人口近80万。若按经济社会发展水平论，尚属量小体弱。但为加快城镇化进程，经多方努力打通“关节”，最终得以撤县变为地级市。消息传来，全县干部欢声雷动，绝大部分干部都能“升官”一至两级。

　　同时，该地级市又在原封不动的国土面积上，重新设置了3个县级行政管辖区与1个国家级经济开发区。原来1个县的建制立马变成了4个县的建制，党政机构与事业单位猛增4倍，财政供养人口更是从9000人，飙升至近4万人。

　　最近，一些省正探讨将镇规范为市的改革。把行署改成地级市，把县改成县级市，把乡改成科级镇。这种“帽子”工程是两面讨好的事。因为我们一直依靠行政手段配置资源，哪个地方政府的行政级别高，主要领导的官职衔儿大，所能够调动和占用的资源便一定比其他地方多。所以，只要地方明显受益，普通老百姓当然不反对。干部之所以十分拥护，是因为这种高配一级的做法多少能给自己的晋升带来机会。城镇化能迅速演化成一场如火如荼的“造城”运动，得到干部的积极参与，行政权力的扩张与政治待遇的提升是极其重要的。

　　以行政手段配置资源，最大的优势是可以集中力量办大事;最容易产生的弊端，则是在强调均衡的过程中不知不觉地牺牲了效率与活力。就算政府“造城”不缺钱，甚至拥有“金山银山”一般充裕的财力，但面对过度膨胀和超速推进的城镇化建设，总在不断地“撒胡椒面”，终究也会山穷水尽。更要命的是：在现行的“分割式”管理体制下，众多城镇倚仗行政级别“平起平坐”、各自为政，大家相互之间争政策、抢市场、夺资源，犹如荷叶包铁钉，个个要“出头”，结果谁也成不了气候。如此“竞赛”下去，必然导致各种要素在低水平重复建设中严重浪费，最后是大家都陷入恶性循环的泥潭。

　　所以，即使行政区划没有变化，政府通过行政手段千辛万苦“制造”出来的城镇也会经常出现“空城”、“死城”现象。

　　这种先天性准备不足、出生后又发育不良的“病态”症状不只是中小城镇所独有，许多大型城市中也普遍存在。尽管国家的各种资源一直朝城市高度倾斜，但总满足不了“饥肠辘辘”的投入需求。

　　我坚决反对“不作为”主义，主张发挥能动性与创造性。但任何事物从量变到质变的过程都必须讲究客观条件，没条件也要酣畅淋漓地“造城”就是犯险冒进。势必让人忧心忡忡。

　　歧途之四:为政府“脱贫致富”?

　　如果将以政府行政力量为主体的“造城”运动的根本动机，简单地归结为追求本届任期的显性政绩与形象工程，恐不公正。

　　要正视的一个事实是：在当前的财税管理体制下面，地方政府权力、义务、责任三者之间不对等的现象经常发生，“吃饭财政”甚至“讨饭财政”的窘迫困境长期得不到改观。为了有效履行职责，有钱给老百姓办事，就必须让政府尽快脱贫致富，这一直是地方领导人挥之不去的思想阴影和按捺不住的利益冲动。

　　怎么才能使政府又好又快地脱贫致富?唯有狠抓工业与城镇项目建设，不仅可在短期内迅速促进GDP，还能源源不断地实现各种工商税赋与行政规费的大笔进账。哪个书记、市长不明白!这就是许多地方政府热衷于“造城”运动的主因。

　　只算小账，中等城市要有效接纳一个农村人口即达到完全市民化水平，政府需要多少财政投入?我以2013年的物价水平为参照估算，必须由政府支付大约15万元。

　　以县级H市为例，按规划目标的要求，该市2020年将新增安置17万市民人口的规模，政府需要支出的财政总额则达到255亿元。就算五年平摊下来，每年也得51亿元。但2013年度该市的全口径财政收入仅为4.2亿元。再加上此前为那些已计入城镇人口但实际上并没有真正妥善融入城市社会的农民所必须偿付的历史欠账，政府面临的财政重负便如同泰山压顶。

　　我在县市区一级党委、政府主要领导岗位工作过多年，据以往的经验，我知道以政府为主体推进的城镇化建设，只要领导人精心谋划、经营有方，非但不需要财政掏钱，反而还可以通过“以地生财”，来为本级政府赚个盆满钵满。

　　所谓“以地生财”，指的是政府通过对第一级土地市场的高度垄断，用尽可能低的价格把农民手中的农用土地征收过来，再以尽可能高的价格出售给开发商。这中间，每亩土地的价差一般都在数倍甚至几十倍左右。

　　财政部部长谢旭人最近在“财政政策和有关问题”记者会上透露，2011年全国国有土地有偿出让收入29397亿元，同比增长106.2%。2012年，全国土地出让金达2.69万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的40%以上，在很多地方,土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%。

　　我此次调查中的6市12县，因区位地理条件和经济发展水平不同，土地价格表现出一定差异，且每年波动起伏，但总体上一直呈爬坡攀升之势。C县财政局干部告诉我：当前地方政府过“日子”，一靠上级财政转移支付，二靠本级土地经营收益。没有这两项，政府早就“关门大吉”了。

　　可以说，这些年不少地方政府的年度财政收入中，来自农村土地的贡献份额早已超过工商税费而雄居“半壁江山”，成为支撑地方经济社会发展的“滚滚财源”。国土资源部咨询研究中心算过一笔账，2009年占到48.8%，2011年则高达71.4%，为当年国家GDP总量的7.3%。据统计，2013年上半年，工商业经济增速不断下滑，税收占比也随之减少，但全国土地出让合同价款却高达1.7万亿元，增幅高达77.3%，又创历史新高，其中房地产用地出让价款同比增幅超过高达90%。愈演愈烈的“土地财政”使得政府在城镇化建设中越来越深地陷入了追求外延扩张的恶性循环。

　　这个“病症”不独中小城市有，省会城市与省级都市照样有。有数据显示，北上广深4大城市2013年合计土地出让金已经突破5000亿元，达到了5014亿元，相比2012年全年的2005亿元，上涨幅度达到了150%。

　　由于土地收益绑架了政府，故巧借统筹城乡发展的东风，只“统”农村土地资源，不“筹”农民公共服务，即“只要地不要人”的事，在很多地方有目共睹。

　　由于中央实施最严格的监管制度，建设用地成了日益稀缺的宝贵资源。因此，挂“羊头”，卖“狗肉”，利用创办经济开发区来推行各种“圈地运动”便成了冠冕堂皇的理由。

　　地方政府对土地财政的高度依赖，很大程度上也是我国城市房地产领域投资“热浪”滚滚、“高烧”不退的重要原因。城镇化建设中的土地收益与各种税费征缴已经成为地方财政最重要的“源泉”。在这种情况下，要期待地方政府积极配合，无疑与虎谋皮。

　　现在，几乎各地都设立有诸如城市建设投资公司、城市建设开发公司、城市建设资产经营公司等不同类型的官办机构，作为政府专门用于城镇化建设的融资平台。这种融资平台的主要业务就是和国有银行一起“倒卖”农民的土地，掠夺农村的财富，美名曰“经营城市”，实质上就是“空手套白狼”。

　　国土资源部统计数据显示，截至2012年底，全国仅84个城市处于抵押状态的土地面积就达到了34.87万公顷，抵押贷款总额为5.95万亿元。如果这些新城建设一旦开发主体不到位，地方政府无法避免投资风险问题。

　　另据国家审计署最近公布的全国政府性债务审计结果显示：截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元。其中，地方负有偿还责任的债务约10.9万亿。这些地方政府债务未必都是城镇化“惹”的祸，但大部分与“城投”机构有直接关系。

　　在我调查过的6市12县之中，所有融资机构均已经债台高筑，少则数亿元、十几亿元，多则达几十亿、上百亿元。一旦高速行进中的城镇化因资金链出现“闪失”的话，其后果很有可能就会像美国的“次贷危机”一样产生多米诺骨牌效应。如此只顾当前、不管长远，酣畅淋漓地借钱“造城”的搞法，或将成为严重影响今后经济社会稳定发展的一颗“定时炸弹”。

　　一般说来，城镇化作为人类社会文明形态进步的客观标志，确实具有诸多积极的“裂变”效应，并与工业化、信息化一起，正在爆发出巨大的支撑经济社会持续发展的正能量。

　　但是，我国疆土广袤，资源禀赋各异，地区之间工业化发展水平参差不齐，东南沿海地区已跃至“后工业化”阶段，而中西部地方则还艰难地匍匐在“前工业化”境地。在此情形下，各个地方特别是中西部地区的城镇化建设应坚持实事求是的思想原则，不跟风、不攀比，一切从具体实际出发，准确地把握经济社会发展的阶段性特征和城镇化建设的内在规律，精心绘制科学的“路线图”，尽心而为、量力而行，一步一个脚印地朝前走。否则，很可能异化为一场高风险的豪赌。

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