农村公共法律服务体系建设的实践与思考原载《中国司法》2014年第10期

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农村公共法律服务体系建设的实践与思考
            狄邦建       
江苏省如皋市司法局
   
    公共法律服务是政府公共服务的重要组成部分。由于自然历史原因和城乡二元结构的制约，与城市相比，农村公共法律服务始终处于薄弱状态，农村公共法律服务体系建设滞后、法律服务资源短缺、公益性法律服务提供不足等矛盾日益凸显。司法行政机关应当以群众满意为导向，从群众需求出发，整合各类职能资源，积极推进农村公共法律服务体系建设，让公共法律服务更多更好地惠及人民群众。

    一、农村公共法律服务的内涵与需求

    农村公共法律服务，以政府购买服务的方式，由律师、公证员、基层法律服务工作者等主体，为农民提供非营利性、便捷化的基础性法律服务，其目的是惠及农民，实现社会公共服务的均等化，即不管城市农村、不管男女老幼以及贫富贵贱，都能平等地享有公共法律服务。近年来，通过“律师进社居”、“村居法律援助工作站”、“司法行政服务站”的全面推进，农村公共法律服务建设取得了一定的进展，但在保障基层群众、困难人群的法律服务需求上还有差距，主要表现在：

    资源供给不充足，公共法律服务缺少竞争性。伴随着社会转型期出现的各类人民内部矛盾纠纷和社会利益群体的多元化，对构建满足不同人群、不同层次需求的农村法律服务体系建设提出了新要求。传统的法律服务体系和法律服务方式、格局已明显滞后，呈现出不适应和不协调的局面。以江苏省如皋市为例，作为拥有145万常住人口的县级市，如皋现有律师80名、实习律师9名、公证员4名、基层法律服务工作者103名、司法鉴定人员6名，每万人口专业法律服务人员拥有数为1.39名，法律服务力量虽然逐年有所增长，但是与爆发式增长的法律服务需求相比，法律服务供给总量还是呈现严重匮乏的局面。法律服务人员习惯于坐在办公室等业务上门，未能有效形成充分竞争的局面。

    资源分布不均衡，公共法律服务缺少均等性。截至目前，如皋共有律师事务所11家，律师80名，全部都集中在如城市区，农村法律服务主要靠基层法律服务所支撑。全市14个乡镇中，绝大部分乡镇一般仅有1家法律服务所、2至3名基层法律服务工作者，服务项目以低端、小额、诉讼为主。无论是从机构人员的分布情况，还是从万人拥有的法律服务资源比例来看，农村跟城区的差距大，农村地区的法律服务保障缺少重视和规划，农村法律服务资源相对匮乏，农民群众遇有法律问题就近获得有效法律服务较为困难，难以享受优质便捷高效的法律服务。

    经费保障不到位，公共法律服务缺少积极性。农村公共法律服务的“公共性”和“公益性”两大特征决定政府是公共法律服务供给主体，由政府主导、推动和实施。目前大部分地区的公共法律服务体系建设都是以司法行政部门“单打独斗”为主，而律师、基层法律服务工作者毕竟是市场化的法律服务主体，其提供的法律服务具有有偿性。目前开展的法律服务进村居更多体现的是公益法律服务的义务，而农村地区大多交通不便，部分法律服务人员不愿到农村为农业、农民服务，对村居法律顾问工作不热心、服务不尽心。经费保障不到位，已经成为制约农村公共法律服务事业发展的瓶颈。

    群众参与不主动，公共法律服务缺少互动性。在农村，小到婚姻家庭纠纷、邻里纠纷，大到“两委”换届选举、土地承包经营，土地征用补偿安置、农产品种植加工销售合同方面的农村法律服务需求，迫切需要得到法律指导和帮助，从而维护农民与基层组织的合法权益。而现有的公共法律服务还停留在较低水平，有的只是定期派出律师、法律工作者到社区值班接受法律咨询，对活动缺乏整体考虑，与社区没有形成良好的互动，工作没有延续性，在社区影响力不足。基层组织和群众往往是没有官司纠纷不找法律服务，不出问题不找法律服务，在处理涉法农村工作中想不到主动请法律顾问把关、拿意见。

    二、江苏省如皋市农村公共法律服务的工作实践

    如皋地处江苏中部，总面积1477平方公里，辖14个镇（区、街道），现有人口145万，2013年末农村人口69.42万人，曾是历史上的农业大县。近年来，随着新型城镇化建设的推进，群众对于日常生活中涉及的土地征用、承包、房屋征收、劳动合同、经济往来等在内的农村法律服务的需求更加强烈。如皋市着力构建以政府为主导、以公共财政为支撑、以“三农”为服务重点的公共法律服务全覆盖体系，提高公共法律服务的普惠性，在农村公共法律服务体系建设这一课题上作出了积极的探索。

    搭建平台，推动法律服务网络向基层延伸。切实发挥政府主导作用，搭建司法行政联系点、公共法律服务中心、法律援助工作站、个人调解室等公共法律服务平台，组织动员社会力量积极参与农村公共法律服务。推进公共法律服务中心建设。早在2011年，如皋就在全市村居推广建立司法行政群众工作联系点，由市财政保障补助经费和表彰奖励经费。至2013年底，全市已建立联系点375个，累计发放补助资金38.6万元。今年以来，如皋着力对村居联系点进行升级改造，由政府主导设立市、镇两级公共法律服务中心，整合人民调解、法制宣传、法律服务等力量，为群众提供一站式的法律服务，全市村（居）公共法律服务站点覆盖率达85%。打造法援惠民品牌。2008年起，如皋市委、市政府将法律援助纳入为民办实事工程，每年市财政拔付专项经费50万元以上。近年来，如皋着力构建维权网络，打造法律援助12348惠民品牌，启动“法律援助镇村行”活动，在村居建立法律援助联系点348家，7年来累计办案8731件，援助老、弱、病、残、穷等社会困难群体5万余人，被授予全国法律援助工作先进集体。拓展多元支持参与。启动“法律援助星火计划”，在全市招募1200名法律援助志愿者，以大学生村官、如皋高等师范学校学生为骨干力量，经教育、培训后，深入社区、村居、企业开展基础性数据调研、法制宣传、帮助符合援助条件的困难群众申请法律援助。成立老舅妈调解队、夕阳红陪调团等群众性志愿组织，鼓励和引导老干部、老党员、老政法干警和热心公益人士成立47个个人调解室，每个调解室辐射方圆十里，为群众提供就近、便捷的服务。

    完善机制，推动法律服务举措向便民发展。坚持以完善对接机制为保障，针对基层群众的现实需要，推进法律服务便民举措。坚持需求对接。依托“普法邮路通万家”工程，全市152名邮递员将普法邮品随同报刊投送，实现法进千企万家。每期普法邮品都设置法治需求征求栏和矛盾纠纷排查表，在点对点宣传法律的基础上，开通一对一的民情汇集渠道并实行免费回邮，在不增加群众负担的前提下，既传输法律知识又传递法治需求。“普法邮路通万家”工程实施三年多来，共推出36期普法邮品，发放法制宣传资料27万余份，征集法治需求1189条，办结群众涉法诉求495件。坚持服务对接。深入开展法律服务“五大行动”，以“律师进社区”、“法律服务进村居”、“公证服务镇村行”为载体，为农民群众提供个性化的定制服务。以基层法律工作者为主体，为全市348个村居配备“一对一”的法律顾问，实现基层公共法律服务的常态化、专业化。坚持评价对接。把群众满意作为评价和检验工作好坏的根本标尺，注重法律服务惠民实效。提请市政府专项拨款50万元，在全市14个镇（区）司法所（调处中心）、348个村（居）安装法律服务“一键通”，“一键通”具有调解求助、法律咨询、互动交流功能，公示司法行政干警照片和手机号码，群众打不通电话或对服务不满意，可按红键投诉，做到实时监督，确保服务效果。

    创新载体，推动法律服务方式向高效拓展。推进12348公共服务平台建设。如皋作为江苏省首批试点单位之一，今年市政府追加投入120万元，用于“12348”公共法律协调指挥中心建设，通过信息化对法律服务、人民调解、法律援助等业务工作进行整合，健全和拓展公众参与的实战平台，目前已经进入试运行阶段。建立网上“法律服务中心”，接受在线法律服务和预约办理公证、法律援助等业务，实现“一站式”便民服务。打造三微服务群众平台。发挥微博、微信、微电影等新媒体优势，向群众宣传公共法律服务的地点、时间、内容、人员以及相关案例，实现服务群众从实体社会到虚拟空间的全覆盖。“雉水寿司”官方微博吸引粉丝40余万人，推出“元芳你怎么看”等专题，在线为群众提供法律咨询服务；微信公众帐户设置开放式界面，群众通过微信菜单进入相关服务页面进行互动，吸引社会机构、团体和公众订阅用户1000多个；推出《法律援助帮您忙》公益微电影，在电视台黄金时间每天滚动播出，在全市12个户外LED屏同步推出。推出目录化法律服务产品。以需求为导向，以优化法律服务、法律援助、人民调解、法制宣传等直接满足社会需求的职能为重点，打造公共法律服务体系的核心业务。根据服务对象的不同制定5大类36项法律服务产品目录：政府决策服务类、村居自治服务类、企业订制服务类、群众普法服务类、专项领域服务类，特别是面向农村基层群众的法律文书代拟、法律条文解析等服务，受到群众普遍欢迎。

    三、加强农村公共法律服务体系建设的几点建议

    农村公共法律服务是公共法律服务体系的重中之重，在服务新农村建设、化解社会矛盾纠纷、促进民生改善等方面发挥着重要作用。立足当前农村公共法律服务数量偏少、水平偏低的现状，应当坚持政府主导、社会参与、运行高效、惠及全民的原则，全面提升农村基层公共法律服务能力，从以下四个方面下功夫。

    构建政府主导、服务多元的协调机制。政府是农村公共法律服务的主导者，但并不是所有的农村法律服务的公共需求都需要由政府或者公共权力机关和组织者来提供。在现阶段，政府的职责是向群众提供以维护农村社会公共利益为宗旨、以农民为服务对象的基本公共法律服务。当前，部分省市制定了公共法律服务产品目录，明确服务种类、范围和方式，今后还要在调查研究和实践探索的基础上，进一步明晰“农村基本法律服务”和“农村非基本法律服务”的范围，制定相应的服务标准和指标体系。要在政府的协调下，引导和支持社会力量参与农村公共法律服务，通过税收、表彰、奖励、培训等手段，充分挖掘社会专业资源，注重发挥法律服务机构、社会团体、社会组织的作用，整合普法志愿者、法律援助志愿者、大学生村官等群体的力量，实现农村公共法律服务体系组织形式的多样化和服务主体的多元化。

    构建全面覆盖、布局合理的服务网络。立足农村经济社会发展和法律服务业现状，在内涵和外延上拓展和延伸法律服务，依托司法所建设乡镇公共法律服务中心，依托村（社区）便民服务中心建设司法行政服务站，完善镇、村法律服务机构网点布局，形成县、镇、村三级联动服务网格。大力实施公共法律服务进乡镇、进村（社区）行动，纵向上整合人民调解、律师、公证、法律援助、法制宣传等司法行政职能，形成强有力的服务力量，横向上积极促成信访、工青妇、劳动保障、残联等组织以及其他政府部门的联动与配合，形成“纵向到底、横向到边、要素集成、部门联动”的农村基本公共法律服务网格体系。

    构建功能完善、快捷高效的运行机制。推动农村法律服务向规范化、制度化发展，建立健全律师、基层法律工作者进村服务长效管理机制，强化法律服务职责，探索推行工作日志、工作对象满意度评价制度，提高服务质量和服务实效。适应群众对法律服务需求的新要求，要加快公共法律服务信息化建设，法律服务形式要从“传统型”向“科学型、高效型、便民型”转变。全面整合司法行政面向群众服务的各项职能，拓展“12348”公共法律服务平台的功能，建立视频指挥中心、网上公共法律服务中心，加强信息收集、分析、研判，实现科学规范的运作与管理，形成实体服务与虚拟服务互为补充、良性互动的快速响应机制，使群众享受到及时便利、专业优质的法律服务。

    构建运作规范、支持有力的保障机制。农村公共法律服务体系建设，需要政府提供有力的资金支持，以及持续稳定的政策保障。从西方发达国家的经验来看，在养老、慈善、教育、医疗等涉及民生的服务领域，政府向社会组织购买服务是一种成熟可行的方式，无偿的法律服务难以调动法律服务人员的积极性，也难以保证服务质量。由政府买单的公共法律服务符合市场经济的需求，体现了对法律服务的尊重，可以实现多方共赢，必须加快公共法律服务产品的政府购买机制、法律服务机构公益服务的补购机制建设。建立一支稳定的农村公共法律服务队伍，积极引导律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员主动参与公共法律服务，对于积极参与公共法律服务体系建设的机构和个人给予表彰，充分调动其积极性。同时，探索建立会员制的法律服务志愿者协会，会员向社会公开招募，主要对象包括大学生村官及其他热心公益服务事业、有法律服务能力的志愿者，实现法律服务主体的多元化。本文原载《中国司法》2014年第10期