关于人民政协代行全国人大职权时间问题的探讨《广东省社会主义学院学报》2009年.4

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关于人民政协代行全国人大职权时间问题的探讨作者  朱世海来源：中国选举与治理来源日期：2009年11月16日本站发布：2009年11月16日

摘要：关于人民政协在历史上代行全国人大职权的时间，一直以来存在着严重的误解。其实，人民政协在历史上代行全国人大职权的时间，不是通常所说的5年，而是8天。

关键词：人民政协;人民政协第一届全体会议;全国人大;中央人民政府委员会

　　今年是人民政协成立60周年，60年前代行全国人大职权的新政协通过《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称“《共同纲领》”)等法律文件，选举产生了中央人民政府主席、副主席、委员和人民政协全国委员会，制定了国旗，决定了国都、国歌和纪年，新中国由此诞生，中国历史从此翻开崭新的一页。

　　关于历史上人民政协代行全国人大职权的时间，通常认为是5年，即从1949年9月新政协的召开到1954年9月第一届全国人大的召开。这种观点不是道听途说，而是有权威的文本依据。章伯钧1954年12月21日在中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议上所作的《关于〈中国人民政治协商会议章程〉(草案)的说明》中就指出，“由于中华人民共和国第一届全国代表大会第一次会议已经召开，中国人民政治协商会议已不再代行全国人民代表大会的职权，但是它作为人民民主统一战线的组织在我国政治生活中仍将发挥重大的作用。” [1]至今人民网上关于人民政协的介绍内容也有“1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，人民政协不代行全国人民代表大会的职权，作为统一战线组织继续存在。”[2]从以上文件、宣传材料都能阅读出类似“自1949年新中国成立到1954年第一届全国人民代表大会召开，一直是人民政协代行全国人大的职权”的信息。

　　实际上，人民政协在历史上代行全国人大职权的时间不是5年而是8天。从领导人有关讲话和有关法律文件规定来看，原计划在普选的全国人大召开以前由定期召开的人民政协全体会议代行全国人大的职权。周恩来在中国人民政协第一届全体会议召开前向政协代表所作的报告中就指出，“在全国各地方未能实行普选以前，中国人民政治协商会议和它的地方委员会分别执行全国和地方的人民代表大会的职权。我们现在即将举行的中国人民政治协商会议第一届全体会议，便是执行全国人民代表大会的职权来通过中国人民政治协商会议的组织法、共同纲领和中华人民共和国中央人民政府组织法，并选举中央人民政府委员会。人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。” [3] 《共同纲领》第12条第2款规定，“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权” [4]。此外，周恩来在新政协筹备会常务委员会第四次会议就指出，“这次政协全体会议执行人民代表大会的职权，三年后如果没有普选，仍要召开一次” [5]。《中国人民政治协商以组织法》(以下简称“《政协组织法》”)第6条也规定“中国人民政协全体会议，每三年召开一次”[6]。但是，领导人的想法和有关法律文件的规定并没有得到完全落实，人民政协全体会议在历史上只召开过一次(即第一届全体会议)，以后再也没有召开全体会议。第一届全体会议时间从1949年9月21日到9月30日，其间26日、28日两天休会，实际会期是8天。新中国成立以后，人民政协全体会议再没有召开，也就是说人民政协没有继续代行全国人大的职权。关于这个问题，周恩来在1954年就说清楚了，他在人民政协第二届全国委员会第一次会议上所作的政治报告中指出，“从过去五年来说，作为代行权力机关只是第一届全体会议，几天就解散了，权力已授予中央人民政府，所以代行政权的是全体会议，经常起作用的是全国委员会、常务委员会，这是统一战线组织。” [7]

　　中华人民共和国成立后到1954年第一届全国人大召开前，不是由人民政协行使最高国家权力，而是由中国人民政协第一届全体会议产生的中央人民政府委员会是行使最高国家权力。中央人民政府委员会行使最高国家权力，不是某个领导或某些领导意志决定的，而是有充分法律依据。根据《共同纲领》第12条规定，“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”，“各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关”，“全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关” [8]。《中华人民共和国中央人民政府组织法》(以下简称“《政府组织法》”)第3条规定，“在普选的全国人民代表大会召开前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，付之以行使国家权力的职权。” [9]该法第7条还列举出由中央人民政府委员会根据《共同纲领》行使广泛的职权，包括制定并解释国家的法律、规定国家的政策、批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定、批准或修改国家的预算和决算、颁布国家的大赦令和特赦令、处理战争及和平问题、任免政务院领导人员、任免人民革命军事委员会领导人员、任免最高人民法院领导人员及最高人民检察署领导人员等 [10]。

　　1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，《共同纲领》由全国人大通过的《中华人民共和国宪法》所取代，《政协组织法》也由新制定的《中国人民政治协商会议章程》所代替，人民政协全体会议执行人大职权的法律基础不再存。第一届全国人民代表大会召开，在政权体制作了一些变更，中央人民政府委员会不存在了，它的大部分职权划归全国人大及其常委会行使。政协的组织机构也发生了变化，取消了全体会议这一层次。简而言之，第一届全国人民代表大会召开后，人民政协代行全国人大职权的主体、法律依据都不存在了，不可能再代行全国人大职权。那么在此之前，人民政协有代行全国人大职权法律依据期间为什么没有按原来计划召开第二届、甚至第三届全体会议代行全国人大职权呢?就当时的有关法律来看，《共同纲领》、《政府组织法》等法律赋予中央人民政府委员会广泛职权，这些权力绝大多数属于最高国家权力机关行使的权力，人民政协第一届全体会议实质是把中央人民政府委员会塑造成最高国家权力机关。这就比较容易理解人民政协全体会议没有再召开，直接原因应有两方面：一方面，新中国成立后已经有中央人民政府委员会执行最高国家权力机关的职权，这决定了人民政协全体会议以后没有必要再召开;另一方面，人民政协全体会议的权力与中央人民政府委员会的权力存在冲突，这决定了人民政协全体会议不宜再召开。

　　参考文献：

　　[1] 章伯钧.关于《中国人民政治协商会议章程》(草案)的说明[R].中国人民政协全书(上卷)[Z].北京：中国文史出版社，1999.203.

　　[2] 中国人民政治协商会议介绍[EBOL].人民网，2009-7-10.

　　[3] 周恩来.关于人民政协的几个问题[R].中国人民政协全书(上卷)[Z].北京：中国文史出版社，1999.35-36.

　　[4] [8] 中国人民政治协商会议共同纲领[Z].中国人民政协全书(上卷)[Z].北京：中国文史出版社，1999.194.

　　[5] 周恩来.关于人民政协的性质和作用问题[R].中国人民政协全书(上卷)[Z].北京：中国文史出版社，1999.31.

　　[6] 中国人民政治协商会议组织法[Z].中国人民政协全书(上卷)[Z].北京：中国文史出版社，1999.187.

　　[7] 周恩来.人民政协的五项任务[R].中国人民政协全书(上卷)[Z].北京：中国文史出版社，1999.62.

　　[9] [10] 中华人民共和国中央人民政府组织法[Z].中国人民政协全书(上卷)[Z].北京：中国文史出版社，1999.189-190.

　　(朱世海，系中央社会主义学院副教授)

　　文章原发表于：《广东省社会主义学院学报》，2009年第4期