高铁案撕开美国对华经济战略本质

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本期作者：

陈诗颖，凤凰国际智库驻美国观察员

李  江，凤凰国际智库研究员

中国真的有实力挑战美国吗？

—     高铁案撕开美国对华经济战略本质

在许多现实主义者看来，崛起的中国必然会与作为守成大国的美国产生冲突， 挑战“美利坚治下的和平”（Pax Americana）或者美国主导的国际政治经济秩序。这一观点似乎有着充分的历史经验支撑，以至于米尔斯海默称之为“大国政治的悲剧”。尤其是近两年来中美关系的急剧恶化，在南海、网络安全、台海、朝鲜、汇率、贸易等多个议题上的摩擦使得自由主义者所持的经济相互依存改善安全环境的观点似乎失去了解释力。

然而，国际关系的“事实”并不完全是按照现实主义者所构建的逻辑运行。若是按照纯现实主义的逻辑，澳大利亚应该像英国那样采取离岸平衡的战术使得中美之间形成均势以获得国家利益最大化——中国已经连续5年成为澳大利亚最大贸易伙伴、最大出口市场和最大进口来源国。结果却是澳大利亚一方面与中国保持良好的经贸往来，另一方面却与美国等国家提防中国。总而言之，试图使用某些简约理论分析国际关系的缺陷在于难以甄别影响国家行为的关键因素（变量）。本文试图透过美国西部快线公司高铁违约案的分析向读者揭示中美之间并非单纯的崛起大国与守成大国的关系。

“被解约”本来就是大概率事件

6月9日，中美双方还在整理刚刚结束的第八轮中美战略与经济对话的成果清单，美国私营铁路公司“西部快线”（XpressWest）突然单方面发表声明表示，“与中国铁路国际（美国）有限公司组建合资企业，建设连接拉斯维加斯和洛杉矶的高铁项目将不再继续”。这一突如其来的声明相当令人尴尬，因为这一“广受赞誉的国际合作”止步于第八轮中美战略与经济对话闭幕两天后。

对于单方面的解约行为，美国“西部快线”给出的解释是，中铁（美国）有限公司由多家中国企业联合组建，“在获取开展项目必须的开发活动所需授权”的问题上面临挑战，项目进展缓慢，跟不上西部快线想要“及时且高效完成项目”的野心。同时，西部快线认为中铁国际很难获得美国政府的相关许可。“最大的困难是美国联邦政府规定，高铁必须在美国建造。”

西部快线前身为沙漠快线，是拉斯维加斯房地产巨头马奈尔公司（Marnell Corrao Associates）旗下的一个铁路建设公司。对于私有企业来说，合作与否的决定性因素就是项目的经济效益。

不同于普通铁路，高铁仅能做客运交通而无法实现货运。而所谓洛杉矶和拉斯维加斯之间的高铁，实际位于庞代尔（Palmdale）和拉斯维加斯之间。庞代尔离洛杉矶市中心有67英里的路程，开车需要一个多小时。而开车从洛杉矶市中心前往拉斯维加斯，也不过四个小时车程。高铁的沿线地区大部分为沙漠，建设成本高昂。而人口仅在沿线三、四个城市聚集，意味着西部高铁的经济效益将完全无法与美国东部高铁线路媲美，短期内无法回本。

在高铁等客运铁路、城市轨道交通领域，“购买美国法”规定对于由美国联邦政府资助（包括全额资助和部分资助）的高铁等客运铁路项目，必须优先采购美国生产的产品[1]。这是由于高铁等客运铁路、城市轨道交通项目属于资金密集型的高风险公共项目，私人企业难以单独完成投资，需要联邦政府或者州政府的拨款才能解决资金缺口[2]。然而正如西部快线CEO在声明中暗示的那样，“华盛顿特区的决策者们是否有勇气和高瞻远瞩来支持高铁项目，还未可知”。

想要新建或升级公共铁路线路，从项目启动之日，建设方就要与不下十个公共部门打交道。从政府层面来说，联邦政府、州政府、市政府、县政府，都将过问、审批、跟踪公共交通项目；征收土地则需首先获得美国内政部土地管理局和发展委员会的审批；到了地方层面，分区规划委员会和镇代理人委员会等也是绕不开的微型公共部门；而环保部门也会对噪音、土地污染、工业污染等方面进行考核；如果遇到任何阻碍，民众可能会成立民间自发组织，将审批部门和涉事企业上诉地方和州法院，甚至最高法院，提请裁决；当然，项目推进方不仅可以游说当地可能会因此项目获利的企业和个人，也可以联络可能持支持态度的州议员，来推进项目的审批。如此繁复的推进、融资过程，哪怕是对于西部快线这样的美国企业，都耗时耗力耗财，更不用说外国投资者了。

这样看来，从成本收益，建设周期，政策成本等方面来考虑，中铁此次遭遇的“被解约”，从合作之日起就是一个大概率事件。

商业利益背后的政党博弈和利益集团

中国铁路国际对该项目收益不佳的预期恐怕早已心知肚明，而他依然为之，恐怕是因为这更多是一次政治任务。而奥巴马则沿袭了克林顿时期的经济与贸易风格，因此积极推动中美高铁项目合作。在2009年奥巴马的白宫经济顾问团队中，国家经济委员会主任劳伦斯·萨默斯曾经是前总统克林顿时期的财政部部长；2011年初，奥巴马重组经济团队，任命克林顿时期的经济重臣吉恩·斯伯林为国家经济委员会主任、首席经济顾问；任命克林顿时期的经济政策特别助理杰森·福尔曼为国际经济委员会副主任；提名克林顿时期的劳工部劳工统计局专员凯瑟琳·亚伯拉罕进入经济顾问委员会。

然而时机的确不巧，由于卸任在即，政治遗产逐渐变为奥巴马办公室考虑的头等大事。在对待高铁项目寻求海外企业合作的问题上，其实与处理BIT协商有异曲同工之妙：长时间催促，然而如果在最后关头无法取得可见的成果，那奥巴马政府宁肯全盘否定。这不难理解：对于下届政府来说，无论是希拉里还是川普，都不乐意接下奥巴马政府留下的摊子和隐患；而对于奥巴马政府来说，自己苦心经营的项目进行到一半，若是在任期内无法看到成果，只会有两种情况，一是成事于下届政府，那么政治遗产的胜利果实就被他人收割，二是败事于下届，那么奥巴马很容易成为替罪羊而受民众和对手党指摘。

关于中铁美国公司与西部快线此次高铁项目合作最早可以追溯到去年九月习近平访美。按照原定计划，该项目最早将会与2016年9月正式开始施工。不难联想，首先，一年的计划筹备时间显然仓促，其次，奥巴马政府的任期到今年11月即将结束，尽管奥巴马总统在2009年上任之际曾承诺大力推动高铁在全美范围内的普及，提出建设横贯美国高铁干线的美好愿望。此后两年，奥巴马也分别在两次国情咨文中表示将大规模修建高铁。但八年过去了，美国高铁的建设在时速上和规模上都远远不及中国、日本、法国。

美国人口密度低，每平方英里只有86个居住者。而美国人选择航空和自驾车出行的习惯早已根深蒂固。高铁若建成，在票价上要和航空、公路运输竞争也很难。由于早期私企各自为政，美国已经没有覆盖全国的铁路客运网，一条路上会出现不同的控制系统和轨道规格。这样的情况看来，高铁的建设像是吃力不讨好。从可行性的角度出发，即使与外国有经验的建设公司合作，美国私有企业也几乎不可能脱离联邦政府的资助，独立承受全部压力。

2014年11月的美国国会中期选举上，共和党时隔8年重新夺回参众两院的控制权。共和党基于小政府与自由经济理念，自始至终都对奥巴马的高铁计划持反对意见，尤其反对高铁补贴计划。最好的例子莫过于，在2011年，一项总额530亿美元的全国高铁计划被由共和党人占多数的国会众议院否决，冲在反对阵营最前线的是共和党众议员保罗·瑞恩和参议员杰夫·塞申斯。佛罗里达、俄亥俄和威斯康星三州干脆把联邦政府的高铁拨款退了回去。而这3个州的州长均来自共和党。此外，共和党代表着美国资产阶级和保守的工业企业家的利益，高铁一旦兴建，传统交通产业中的汽车行业、石油（原油）行业、船运、航空等相关行业都会受到一定冲击。而这些行业企业的背后不乏支持共和党的大企业家。况且，高铁作为国家基础设施涉及到国家安全问题，共和党在这类问题上向来敏感多疑。中铁作为一个成规模的中国国企，只经过短时间的接触和磋商很难取得美国共和党的信任。

稍有不同的是，通过扩大财政支出来刺激经济发展的一贯诉求使得民主党大力主张建设高铁。但矛盾的是民主党又主张保证本国国民就业比例。尽管高铁项目从长远看来会为沿线地区带来一系列新的服务业就业机会，也能在短期内为沿线地区提供部分制造业就业机会，但兴建基础设施必然带来人力资源的迁移。况且，只要与海外企业合作，尤其是像中铁（美国）公司这样的合资企业方，中铁除了资金方面的投入，还将在技术提供、劳工、行政管理、开拓市场等方面享有很大的话语权，这势必会在具体项目上打压一部分当地就业份额。并且这种“打压”随着建设项目在当地的推进，在可预见的期限内只会越来越深化，这当然不是民主党们希望看到的后果。

美国的未来驴象之争结果如何，想要打开美国本土市场，合作修建高铁的海外企业来说，形势都不容乐观。这是因为美国有着强大的保护主义力量。

美国保护主义势力强大

在Xpress West公司给出的违约解释中，最重要的一条莫过于美国联邦政府有关“高速列车必须在美国制造”的规定。它对高铁项目中的美国国产化比率进行了硬性规定[3]。这一条款被称为“购买美国法”（“Buy America”）制度，是国际贸易中一种典型的非关税壁垒。

美国的贸易保护不合理之处在于它的双重标准。就拿高铁项目流产来说，事实上就在去年九月，美国马萨诸塞州交通局向中国中车公司采购的284辆用于装备波士顿红线和橙线的地铁在斯普林菲尔德市正式动工。中车公司预计投资6000万美元，新车厢将于2018年交付使用。中车公司通过在马萨诸塞州设立生产基地的方式避开了“购买美国法”的争议。然而，这次高铁项目西部快线公司也曾明确表示过可以在内华达州设立基地，那么“美国制造”本不应成为障碍。

双重标准的讽刺之处还在于，美国一方面在世界范围内推崇贸易往来自由，并以开放贸易自由为条件强加于他国；一方面又对本国衰弱或幼稚产业进行反倾销。早在中国积极加入世界贸易组织期间，美国就以中国不是市场经济主导为由多次反对中国入世。2016年2月，以美国为首的12个泛太平洋国家正式签署了TPP（泛太平洋伙伴关系）协议，通过采用绿色壁垒的方式将中国拒之门外。甚至可以说，TPP许多规则和条件是针对中国制定的，美国认为“不能让中国制定全球贸易规则”。

反观美国自身，美国在阻挠别国“制定全球规则”的同时，自己却在国际贸易市场上大做文章。今年五月，商务部贸易救济调查局负责人在回应美国做出普碳和合金钢铁反倾销调查决定时表示，“在过去的30多年间，美国已对来自30余个国家或地区的该进口产品发起了近百起调查，并在绝大多数调查案件中采取了限制措施。其中，美国对中国普碳钢板的反倾销措施已经执行了20年，税率为128.59%。按照美方统计，2015年中国对美出口涉案产品仅6.6万吨、7026万美元，占美该产品进口总量和总金额的比重为6%和8%[4]。据中国业界反映，中国对美出口的涉案产品大部分是模具钢和扁钢产品，美国国内目前不生产此类产品。也就是说，中国涉案产品根本没有对美国国内产业构成实质损害。”笔者将会在下一篇文章中详细介绍美国如何利用保护主义成功崛起为超级大国。

高铁案背后的美国对华经济战略

高铁案清晰地表明，美国决不允许中国制造业尤其是高端装备制造业冲击本土制造业，更不会坐视中国发展高端制造业。发达国家的本土市场是否对后发国家开放以及在一定程度允许贸易保护，对后发国家的工业赶超有着重要的意义。然而，无论是中资企业在美国投资并购屡遭审查，中国产品出口美国屡遭反倾销调查，亦或是中国频繁被控诉贸易保护，都表明了美国对华在经济上的大致战略安排。

美国政治精英在对华经济战略中有着明确的共识，那就是必须保证中国在美国主导的国际垂直分工体系中处于原材料出口和劳动力供应的中低端位置，并尽可能延迟中国完成工业化。而利润高昂以及技术水平较高的环节则基本在美国国内进行；如果在中国，则必须在外企严格控制下进行，以避免中国实现产业功能升级和部门间升级，对美国的产业地位构成威胁。另一方面，中国需要从美国进口机器设备、原材料和半成品，如轴承、发动机等，以满足国内制造的需要。可见，中国在这个垂直分工体系当中处于“两头在外”的状况。这种产业关系满足了中国的经济增长需要，却给中国带来了环境污染、贸易摩擦、贸易利得不足、资源耗竭、产业升级举步维艰的严重后果。由于中国等发展中国家无法掌握原材料定价权，同时第三世界国家不得不为原材料和劳动要素价格相互竞争，美国得以在这种国际分工体系当中得以享受巨额的要素租金。而作为美国的贸易顺差国，中国为了大额外汇储备的安全不得不用美元储备购买收益相对稳定的美元资产。最终美元回流到美国市场。外国资本流入除了使美国经常账户逆差和净资本流入达到相对平衡之外，也通过压低美国的利率水平降低了美国的负债成本[5]。

其实早在20世界70年代，美国就在全球范围内大力推动一种国际劳动分工体系：“其他国家出口由低工资劳工生产的原材料和消费品，进口美国的高技术、高工资和高利润生产的产品和服务，依赖于美国的农业盈余而不是自己农业的自力更生。”

美国深刻地认识到，包括自己在内的几乎所有发达国家都经历过利用保护主义实现工业化的历史。但为了持续从发展中国家中获得巨额的要素租金以及广袤的市场，美国及其它发达国家一方面大力倡导明显不利于发展中国家的自由贸易，另一方面却使用各种保护手段精心保护本国的制造业。戈尔巴乔夫和叶利钦都曾天真地以为只要积极推动民主改革和市场化改革就能获得美国的经济支持，然而实际上苏联或俄国并没有像玻利维亚和波兰那样获得美国和欧洲的经济援助，反而面临着美国和欧洲的全额催债[6]。这是因为无论是援助玻利维亚和波兰都是美国综合了地缘政治、意识形态和经济利益的考虑。如果没有作为地缘政治和意识形态对手苏联的存在，美国或许根本不会援助玻利维亚和波兰。同样，20世纪50、60年代的马歇尔计划也具有深刻的冷战背景。美国意识到，面对“苏联模式”在全球蔓延以及苏联巨大的地缘政治压力，西欧必须在短时间内完成再工业化。按照比较优势的原理，西欧的比较优势应该是农业。然而，美国却不仅为西欧提供金融、技术、设备等援助，更是允许西欧采取贸易保护主义扶持本国制造业，并不对称地开放本国市场。期间，西欧经济获得飞速发展，工业实力在极短的时间内得以恢复。除西欧以外，韩国、日本、台湾等后发国家或地区的工业化过程也被注入了许多“冷战色彩”。

苏联解体后，美国成为世界上唯一一个超级大国，便再无理由单方面牺牲本国利益帮助发展中国家实现工业化，更不会坐视中国实现工业化。在美国的战略框架设计中，中国、俄罗斯必须保持低端要素出口国的地位。只要中俄实现工业化，那么中俄就拥有了挑战美国主导国际经济秩序的能力，进而挑战美国主导的政治秩序。在近代国际关系史上，任何国际秩序的有力挑战者都是工业化国家。至于中国当前的工业实力，我们从今年3月工信部部长苗圩在对《中国制造2025》的解读中可以得到令人悲观的答案。他指出“在全球制造业的四级梯队中，中国处于第三梯队，而且这种格局在短时间内难有根本性改变。要成为制造强国至少要再努力30年。”

可悲的是，一方面中国工业化之路举步维艰甚至有中断之危，另一方面中国日益增加的能源需求、实力增长引起的权力格局剧变、西方国家对共产主义政权的本能疑惧、持续的贸易摩擦等多个议题的冲突，却又使得中国在崛起的路上遭遇到了强劲的限制力量。

本质上，中国与美国在经济上属于半边缘国家和核心国家的关系，也就是依附关系。这种依附关系当中的各种经济关系和社会关系塑造了中国国内产业结构、政治体制和发展路径，同时也必然推动了中国成为这个国际体系的利益攸关者[7]。如果国际政治分析人士认为中国可以成为有资格挑战美国的大国，或许他们应该更关注中国的自主发展和工业实力。

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参考文献：

1、田文静、Meg Utterback、蒋埼南，《从“购买美国法”的限制谈中国高铁的挑战与应对》

2、同上

3、来源同上，高铁等客运铁路项目适用的“购买美国法”主要包括：（1）2009年《美国复兴与再投资法案》（“American Recovery and Reinvestment Act of 2009”）第1605节“购买美国”(“Buy American”)；（2）《美国法典》第49篇第5323(j)节“购买美国”（“Buy America”）;（3）《联邦法规汇编》第49篇第661部分“购买美国要求”（“Buy America Requirements”）；（4）2008年《客运铁路投资和改进法案》（“Passenger Rail Investment and Improvement Act of 2008”) 第24405(a)节“购买美国”（“Buy America”）；（5）《联邦法规汇编》第49篇第663部分“车辆采购合同授予前及交付后审计规定”（“Pre-award and Post-delivery Audits of Rolling Stock Purchases”）。

4、王珂，《商务部谈美国钢铁反倾销调查：贸易救济是不审慎行为》

5、张锐，《谁在助推美国国债“摊大饼”》

6、李江、陈诗雨，《我六岁的儿子应该找工作吗？——俄罗斯实施进口替代背后的逻辑》

7、李江，《中国不太可能放弃“和平崛起”》