新加坡城市规划建设与管理培训考察报告

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新加坡城市规划建设与管理培训考察报告


2010年3月8日－22日，市委、市政府组成了由市政府秘书长董连珍带队，十二个旗县区及市直有关部门的领导干部共25人组成的城市建设学习考察团，在新加坡进行了为期两周的学习考察。新加坡城市规划、建设、管理的先进理念和成功经验，给学习考察的同志们留下深刻印象，带来很多启发与思考。现将学习考察情况报告如下：
一、基本情况
新加坡位于赤道附近，国土面积710平方公里，属典型的热带雨林气候，温度高，雨量充沛，年降雨量2345㎜。总人口为484万人，国内生产总值2574亿新元，人均国民收入53192新元。新加坡于1965年8月9日独立，经过四十多年的发展，成为世界公认的最适宜居住的城市之一，主要产业为金融业、商业、旅游业、制造业、批发零售业等，是世界上最大的集装箱码头，第二大钻井平台生产基地，第三大石油精炼与分销中心，集聚世界130多家各大银行，是亚洲乃至世界最为重要的金融中心之一，造船和船舶修理处于世界领先地位，电子制造业十分发达，是电子配件的主要出口国。经过短短的40年，新加坡的经济社会发展取得了骄人业绩。在学习考察中，我们在探寻、在思索新加坡成功的经验，大家一致认为，强烈的忧患意识和危机感成为新加坡的不竭动力，以致新加坡在激烈的世界经济格局变化中，总是能够先人一步、快人一拍、高人一筹。在城市规划建设管理方面，牢固树立以人为本、服务为先、法治保障的先进理念，坚持高标准规划、高标准建设、精细化管理，给考察班学员们留下深刻印象。总的讲，新加坡城市发展的核心经验是科学处理好规划、建设和管理三者的关系，真正做到规划统领城市发展方向，建设提升城市发展水平，管理保障城市高效运行，形成城市规划、建设、管理有机衔接，协同发展的整体效应。
二、具体经验及做法
（一）城市规划方面
新加坡非常重视城市规划，真正把规划作为城市发展的战略，建设城市的纲领，管理城市的依据。城市规划的职能部门国家发展部，主管形态发展和规划，具体职能部门是市区重建局，具体负责发展规划的编制、检讨，开发控制、旧区改造和历史保护。新加坡城市规划有以下几个特点：
1、运作体系采取二级体系，分别是战略性的概念规划和实施性的总体规划。概念规划是制定长远（40－50年）发展的目标和原则，体现在形态结构、空间布局和基础设施体系，每10年检讨一次，其作用是协调和指导公共建设的长期规划，并为实施规划提供依据。总体规划的核心是短期（10－15年）用途区划，作为开发控制的法定依据，每5年检讨一次。
2、突出城市设计，科学建立鲜明的城市特色。立国初期，聘请联合国专家历时四年，高起点、高质量编制概念性发展规划，长期以来新加坡规划目标一直都是“建设一个卓越的热带花园城市”。制定实施了四大战略，即优质居住环境、蓬勃工商枢纽、精彩活力之都、温馨怀旧家园。
3、规划突出重点，侧重对中央区打造提升。新加坡中央区位于岛国南部，中央区的面积16.5平方公里。1965年就规划了中央区，先后在1970年、1991年至2001年重点做了调整、修编，到现在中央区主要包括以下几个功能区，有新加坡的首要购物街2公里长的宽阔景观大道――乌节路；有居住、工作、娱乐、购物的商业地带――新加坡河；有约3.7平方公里，商业楼面积670万平方米，3.3公里海岸线的全球性金融商贸中心――滨海湾。并设有学府艺术城，新加坡文化中心，有多所大学聚集（南洋艺术学院，新加坡管理大学等），设有以博彩业为主体的综合度假村一处，有行政区和旧屋保留区，牛车水、小印度。
4、规划编制方面强调专业性，公众参与性，规划开放透明。我们参观考察了市区重建局，在市区重建局的展示大厅存放全部新加坡的土地利用样图，这些规划图在网站上也可以随时随地十分方便地查询，每块地的用途，允许建造的面积都全部向市民公开。在规划编制过程中，先由规划设计专家拟制，政府相关部门参与研究，然后综合完成形成草案，并公开展览，征求专业组织，开发商、企业家、社会团体以及公众代表意见，真正做到了集思广益。市区重建局还定期召开由专业团体参加的交流会，讨论开发控制的政策方针，收集规划系统的反映意见。
（二）城市建设方面
新加坡在城市建设的组织实施上，突出道路基础设施的整体建设和城市环境的绿化建设，建成了一大批精品工程，突出以人为本建设理念，形成了鲜明的城市形象。
1、注重城市绿化建设，建立鲜明的城市特色。寸土寸金的新加坡，共建有大小公园337个，公园绿地面积9431公顷，道路绿化带面积2416公顷，将大约3000公顷的树林、沼泽地规划为自然保护区，绿地率达到46.5%。每个镇区要有1个10公顷的公园，500米范围内要有1个1.5公顷的公园。新加坡把绿化上升到国家战略，早在建国之初，新加坡成立了由总理直接领导“花园城市行动委员会”，专门推进花园城市建设，确定每年11月份第一个周为植树环境绿化周，大量植树，科花种草。引入先进技术，实施科学管理，建立了园林管理系统，可以轻而易举了解每棵树的地点、种类、年龄、每段时间的施肥、修剪、喷药等情况。有完善的绿化法规，确保有章可循。项目建设，绿化要求极为严格，公寓型的房地产开发项目，建筑用地要低于总用地的40%，绿化面积不低于40%。要求任何部门都承担绿化责任，没有绿规划，任何工程不得开工。住宅小区要求报审施工图中增加园林绿化设计，一年内不开工的土地必须绿化。
2、以道路建设为骨架，建设便捷的交通系统。新加坡将土地面积的15%用于道路建设，建设了泛岛快速路，城市的主次干道与小区支路紧密相连，城市的地铁系统，轻轨系统和城市的公交系统，形成了立体、快速、便捷的交通网络。无论住在那里，300米范围内必定有公交车站，10分钟内可达地铁站。在道路的规划设计上新加坡推行“地下综合管廊”工程，将各种管线系统与道路工程同步设计，同步建设，一次到位，管廊宽13米、高5米，车辆可进入检修。
3、高度重视城市供水、节水和水的再生利用。新加坡整个供水系统由公用事业局管理，新加坡供水能力大、水质好、水压稳定。新加坡采取四大措施为全民供水，首先是国内集水区的水源，共有14个蓄水池和一个暴雨收集池系统，新加坡集水区面积达到国土面积的2/3，其次从马来西亚进口水，三是新生水也就是中水再利用，四是淡化海水。整个城市实行雨污分流的排水系统，雨水通过雨水收集系统进入蓄水池。建有六大污水处理厂，污水处理达100%，日处理污水140万吨，建有4个新生水厂和一座大型的海水淡化厂（日生产13.6万吨），新生水厂和海水淡化主要为了满足工商业的需求，其水质比供水水质纯度高。新加坡的供水价格，家庭用水量每月40立方米内，每立方米为1.17新元，超过40立方米则每立方米为1.4新元。目前新加坡供水技术和管理为世界领先水平。
4、各类工程建设都追求精品工程。新加坡在城市精品工程打造上，形成从规划设计，施工组织到质量保证一整套的管理体系。新加坡的一些大型住宅区的设计都严格按着“城市规划－总体设计－建筑设计－景观设计”步骤进行，努力营造优美的建筑景观。在政府投资的项目上，一般采用国际招标方式，选择本行业中世界前五强参与设计及施工，确保项目的品质和领先性。在建设城市道路时，对车道宽度、纵坡、弯道半径、互通立交规模，一般根据实际情况进行合理确定，从长远着眼，制定合理建设周期、确保工程质量。
（三）住房保障方面
新加坡十分重视解决国民的保障性住房问题，大力推行“居者有其屋”计划。在过去40多年时间里，兴建了近百万套组屋，为83%左右居民提供了保障性住房，其余本国公民及外来永久居民的住房需求则由市场解决。新加坡建屋发展局直属于国家发展部，是一个独立的、非营利机构，其财政预算纳入国家计划，“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”，该局将杜甫的诗句作为局训，其目标一开始就非常明确，为低收入人群提供廉价房屋。在发展公共住宅方面，建屋发展局是起主导作用的组织者，在1964年就推出“居者有其屋”的政府组屋计划。其住房保障的具体做法：
1、政府主导组屋的开发与建设。由建屋发展局具体实施，建屋发展局作为最大房地产经营管理者，负责组屋施工建设，组屋出售和出租，肩负着多重职能。
2、政府严格控制土地资源。为组屋建设提供了强有力的土地、资金保障。
3、实行良性循环的公积金制度和住房公积金保障制度。政府利用部分公积金储备，以借款和补贴方式注入建屋发展局的组屋建设，从而使建屋发展局有能力大规模地进行住房建设。这样，公积金实际上为公共住宅建设提供了源源不断的大量资金来源，由此形成了百姓、政府和建屋发展局三者的良性循环。
4、因地制宜，精心设计与管理。特别注重小区公共设施配套和完善。在规划设计小区和新建组屋时，既考虑建筑形体的高低错落、色彩变化，也尽可能保存城市绿地，组屋小区内绿树成荫，绿化、硬化、亮化设施齐全，所有居住小区有完善的配套设施，包括商业中心、银行、学校、诊所等，周边设有地铁站、公交站。特别值得一提的是新加坡组屋墙面每五年粉刷一次形成制度，保持着很好的城市景观。
（四）城市管理方面
新加坡市容整洁，交通便捷，整座城市日常运行十分规范有序。在新加坡的街道上看不到乱停放和摆摊设点的，没有乱丢垃圾的现象，城市非常整洁。新加坡城市管理成效的取得，一方面得益于其先进管理理念和科学的管理体制，另一方面也离不开一些合理有效的管理方法。城市管理理念上强调以人为本，服务为先，法治保障，倡导在满足人的合理需求的同时，主要用制度，法规管人。在城市管理体制构建上，突出城市管理的组织协调和考核监督机制建设，并强化管理重心下移，管理的主要负责机构是市镇理事会。在管理的方法上，采用法制化管理，这也是最成功的管理经验。首先建立一套完备的城市管理法规体系，且操作性极强。其次城市执法力度很大，“严”字当头，除违法罚款数额高之外，还有一种独特的处罚，乱扔垃圾初犯罚款200新元，累犯者就要被处以3至12小时的劳役，并在媒体上曝光。另外，还拥有一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络。现在也运用科技手段进行管理，如建立电子监控系统，对市中心车流量大的区域，建成道路电子收费系统，对收费道路及桥梁采用不停车收费办法。加大管理基础设施建设，垃圾收运及街路清扫机械化，建设四个垃圾焚烧场，焚烧使垃圾重量减少80%，体积缩减90%，焚烧发电占新加坡用电量的3%，焚烧后的废渣运到实马高垃圾填埋场，该填埋场日处理灰渣2000吨。新加坡注重垃圾循环，计划在2012年达到60%的垃圾循环率。
三、启示与思考
二周的学习考察，我们不断地对比，不断地审视，在学习中考察，在考察中思考，认真学习借鉴新加坡城市规划、建设、管理的先进经验，结合我市发展实际，当前应着力做好以下几个方面的工作：
（一）以规划为先导，大力推进城镇化进程
2009年，全市城镇化率达到41.5%，与全区城镇化率53%相比还存在很大差距。近几年我市城镇化率提升较快，但城镇化水平依然较低的矛盾日益突出，城镇基础设施条件，要素集聚的功能和公共服务的能力不足，不均衡的问题仍然较为突出。我们一定要把握好我市经济社会的阶段性特征和趋势，按照科学发展观的要求积极构建布局科学、结构合理、功能完善、特色鲜明的城镇体系。
1、高质量完成赤峰市城市总体规划修编工作。强化依托中心城市，积极扶持次中心城市，巩固提高旗县城关镇，建设若干各具特色的重点小城镇，从各自的区位优势、自然禀赋、产业支撑、经济社会发展实际，高水平编制总体规划，提高规划的前瞻性、科学性，真正把总体规划作为“城市发展的战略、建设城市的纲领、管理城市的依据”。
2、做好中心城区深层规划编制工作。立足于建设百万人口区域性中心城市，在宏观区域层面上将赤峰打造成蒙东地区的区域性中心城市，积极融入环勃海经济区、京津冀经济圈及东北老工业基地振兴区域。在市域层面上积极开展与周边城市产业合作，强化自身的区位优势和资源优势，提高市域的辐射力，促进农村人口向城市集聚。
3、建议将我市环城高速围合形成的区域作为我市核心区域。一同完成控制性详细规划编制，重点地块做好城市设计，为我市发展留出空间。注意加强机场至城区道路两侧规划控制，应把机场路打造成园林景观大道。
4、中心城区以区域中心城市为目标。努力开拓空间，扩大城市规模，完善区域市场体系，高标准建设城市各项基础设施和社会服务设施。同时注意打造0.5－1小时经济圈，使附近喀喇沁锦山镇、元宝山区平庄镇、翁旗乌丹镇与中心城区联系方便，加强道路建设，形成快捷通道，使交通运输车辆畅通无阻，城市资源共享，形成强大的吸引力和带动力。
（二）加强市政公用基础设施建设，建设百万人口支撑体系
近年来，我们城市建设发展较快与城市基础设施投入不足的矛盾一直比较突出。按照城镇化和建设百万人口区域性中心城市要求，市建成区近三年内将增加16万人，城市人口增多，不仅需要道路、住房等建设，更需要我们不断加大力度，打造中心城市基础设施支撑体系。
1、完善城市道路支撑体系。配合桥北组团、松山组团北城区、小新地组团、党校组团的开工建设，今年市区拟实施44条道路、4座桥梁的新建续建工程，总投资10.98亿元，打通老城区步行街、松四街等断头路12条。
2、完善供水支撑体系。投资2.66亿元，解决中心城区水源不足、老城区管网老化、新城区高区配水能力不够等问题。
3、完善供热支撑体系。积极推进新热源建设，启动投资30亿元的中电投2×30万KW热电机组建设项目，积极支持京能煤矸石2×30万KW热电机组扩建项目，解决2012年以后的城区供热问题。
4、完善燃气支撑体系。整合现有管道燃气市场，组建新的燃气企业，全面推广管道燃气。2010年要确保2万户居民用上方便、清洁、价廉的管道天然气，力争3年时间，覆盖中心城区70%以上住户。
5、完善排水支撑体系。对城区排水进行专项规划和改造，中心城区污水厂三期扩建工程和中水回用工程争取年前投入使用。年末，全市城市污水处理率要达到70%，中心城区要达到80%以上。
（三）加快市区绿化、美化、亮化工作，提升城市品位
1、做好城市绿化工作。新加坡的城市绿化举世闻名，有其地处热带、降雨丰富、气候适宜等方面的客观因素，我市与其具有不可比性，但其先进理念和科学做法值得我们认真学习研究，就我市绿化工作来讲：一要强化载体，形成共建格局。以创建国家森林城为有效载体，市、区两级和市直有关部门、单位密切配合，全力推进，使创建工作全面开展。建立责任体系，制定严格的考核标准，层层落实创建目标责任制，做到目标明确，责任到人，措施到位，真抓实干。二要抓好公园广场绿地建设，提高城市绿化品位。城市公园广场绿化是城市绿化主体和重心，加快城市公园广场绿地建设不仅是创建森林城的需要，也是丰富城市景观满足市民休憩、娱乐的需求，我市要切实做好红山、西山、南山绿化改造，多植树、植大树，强调以植物造景，市区要做好红山公园、长青公园、植物园、松州公园等开放式大型公园和绿化广场改造扩建，认真抓好2010年新建“十五”个一公顷以上公园绿地的建设，精心策划、精心设计、精心选材、精心施工、精心验收，建设精品工程，使市区绿地面积大幅度提高，绿化亮点不断展现。三要抓好道路绿化，构筑城市绿色框架。坚持绿化与道路建设同步规划，同步设计、同步实施。要着重把玉龙大街、昭乌达路、钢铁西街、306国道城区段、松山大街等街路打造成精品林荫大道，2010年新建的40多条道路的行道树种一定选择冠大荫浓行道树，同时要植大树。四要抓好中心城区河道绿化。建设我市景观核心。中心城区河道治理已经完成13.3公里，连接我市红山区、松山区、新城区，抓好工程续建和管理维护的同时，完成河道蓄水工作，形成连续水面180万㎡，力争将河道打造成确保城市防汛的安全河，具有现代理念的生态河，促进两岸开发的黄金河，市民休闲娱乐的景观河。
2、做好城市亮化、美化工作，要切实营造明亮干净整洁的城市环境。延伸路灯照明范围，解决背街小巷、居民区、城乡结合部路灯照明问题。同时要加强对玉龙大街、昭乌达路、松山大街、东城大街等重点街路进行整体亮化，营造安静和谐的夜景照明景观。新加坡首先做了一个夜景景观规划，规划了几条街路进行夜景景观建设。夜景照明不鼓励灯光闪动或闪亮，多采用光线柔合、暖色调的光源，很少看到建筑物以线光源进行轮廓亮化，慎用彩色光源，注重塑造安静祥和的城市夜景景观。在美化方面，建议我市对主要街路、临街建筑立面进行粉刷。
（四）加强保障性住房建设，促进房地产业健康稳定发展
立足我市的实际，注重住房保障的渐进性、层次性推进，努力构建多层次的住房保障体系。纵观新加坡住房保障的发展历程，其“居者有其屋”计划的实现是一个渐进过程，首先重点解决低收入家庭的住房问题，然后再逐步解决中等收入家庭的住房问题。一是要加强保障性住房建设。必保完成廉租房13.2万平方米，经济适用房20万平方米的建设任务。积极推进两限房试点，松山区今年已确定10万平方米两限房试点，建议其他有条件的旗县区也要积极进行试点。加快农村牧区危旧房改造试点工作，投资1.2亿元，确保完成8228户农村牧区五保户、低保户、特困户危房改造任务。二是要有序推进房地产开发和宏观调控。全市房地产开发面积要达到700万平方米以上，其中市区达到260万平方米，旗县政府所在地不少于30万平方米，重点小城镇不少于2万平方米。继续整顿规范房地产市场秩序，加强房地产市场监管。三是要抓好住宅小区配套建设和物业管理。同时对 “赤峰市物业管理办法” 进行修改，就大修基金使用、老小区改造、物业费使用等问题做出明确规定。
（五）以精细化管理为突破口，全面提升城市管理水平
抓好一个城市，不仅需要高标准建设，更需要高效能管理，即“三分建，七分管”。从一定意义上说，良好的城市管理可以成为一个城市与地区经济发展的主要推动力。今年我们要开展以“社区治脏、街路治乱、设施治差”为主要内容的“三治”行动，力争实现“管理手段数字化、责任目标精细化、广告牌匾规范化、街路两侧秩序化、卫生保洁常态化”的城市管理目标。管理手段数字化：就是要确保中心城区数字化城市管理系统投入运营，走在全区前列。责任目标精细化：就是实行“包街、包路、包片”，“定人、定岗、定责”，实现全天候、无缝隙街路管理。制定规范的作业标准，严格考核标准，加强监督考核。广告牌匾规范化：就是按“一街一景、一店一匾”的原则，对超高、超大、破损、陈旧、有碍观瞻的的广告牌匾进行彻底整治。街路两侧秩序化：就是对沿街车辆停放、演出台、展示台、彩旗、条幅、彩虹门设置及施工工地围档进一步规范，取缔马路市场、马路工厂，确保摆放有序，道路畅通。新加坡对建筑工地管理非常严格，围挡坚固形式美观，施工车辆上路必须清洗。卫生保洁常态化：就是实行全天候保洁，做到清扫不留死角，垃圾日产日清。
总之，我们应借助这次考察，把学到的宝贵经验，转化为实践成果。进一步解放思想、开拓思路，真正使之在今后工作中充分体现出来，以更加昂扬的精神状态，更加有力的工作措施，更加扎实的工作作风，开拓进取、奋力拼搏，为我市城市建设做出更大贡献。
（执笔人：市住房和城乡建设委员会副主任姚向民）