楼继伟：央地管理责任及支出责任划分与财税改革 论文

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　从2013年开始一直到现在，我们基本上是采取简政放权的做法，而不是用大规模的财政刺激手段来对付相对低迷的经济环境，目前看效果不错。减少行政审批事项，确实焕发了市场活力。




　　但是我也知道，大家可能会担心，因为中国过去在这些方面有教训。中国过去也是放权，放权之后出问题，然后再收权，收权之后又僵化，然后再放权，形成“放-乱-收-死”的循环。如果大家熟悉中国经济史，就可以数出不下10次。这次会不会?我觉得出现这种循环的可能性比较小，因为我们过去是在计划经济时期，或者改革开放早期还是计划经济，计划经济实际就是要中央计划部门知道所有的信息和需求，掌握所有的供给，然后分行政层次下达指令，按照隶属关系去执行。结果由于这些假设条件是要求中央计划部门无所不知、无所不能，实际上做不到，做不到经济就僵化了，然后就是要放权，让下级行政部门都有权力，结果打乱了所谓“综合平衡”，然后没有办法，于是再收。现在这种可能性小是因为98%以上的价格已经放开了，企业自主决策了。而问题是，政府还是拿着很多本来应该由市场去决策的权力。把这些权力放给市场，市场会去出清的，这个价格是自由的，所以就不太容易出现过去那种“放-乱-收-死”的循环，特别是在十八届三中全会提出让市场在资源配置中发挥决定性作用，在此情况下这种可能性就更小了。不要忘记，在说这句话的同时还有一句话，“更好地发挥政府的作用”。




　　我们放权是两条，一条是政府要减少对市场不必要的干预，这些审批权要下放给市场，大部分完全没问题，要做下去。但是，还有一条是如何更好地发挥政府的作用，也就是如何在不同级别政府之间来确定管理责任，那就是另外一个问题。在这些方面，如果放权做得不好，也可能出现“放-乱-收-死”的局面。当然，其危害不会像计划经济时期那么大。我们应该少走一些弯路，这实际上就是一个跟财政改革相关的问题。张高丽副总理讲到了财税改革三个内容，一个是预算的规划和公开;二是税收的改革;三是中央和地方管理责任与支出责任的划分问题。我刚才讲的问题实际是和最后一个改革任务相关。




　　首先是处理好政府和市场的关系。应当放给市场的权力坚决要下放，在这个基础之上，怎么更好地发挥政府的作用。按照十八届三中全会的要求，我认为有三件事情要做好：一是应当由政府履行的职能如何在不同层级政府之间划分;二是政府管理方式如何简便易行，特别是加强公众参与和透明化;三是政府在减少管制的时候，如何从事前的审批转向事中和事后的监管，也就是更好地发挥政府的作用。




　　对此，举例子来说明。关于第一个问题，政府的职能如何在不同层级政府之间划分。我们就讲讲雾霾、大气污染。大气污染实际是一个跨区域的外部性问题。现在大家都知道，一个是燃煤造成的，一个是汽车尾气造成的，这就带来一个问题，汽车在全国到处生产，还在进口，如果它的尾气排放不达标，在一个地方会创造GDP和税收，但是卖到全国各地，就会影响全国各地的大气质量，造成雾霾。同样的例子，油品也是一样，燃煤也是一样。如果我们简单地把审批权都放给市政府、县政府，那么他生产汽车并不关心这个车卖到全国各地造成的尾气危害。这就带来一个问题：一个全域外部性的问题应该由哪级政府来管?其实洛杉矶有个很好的例子。上世纪40年代洛杉矶就发生了雾霾，最后科学家进行分析发现主要是燃煤和尾气。而洛杉矶自己没有什么电厂，也不生产汽车，也不生产汽油，是其他地方生产卖到这里来的，他们做了很多的斗争没有结果，最后造成了美国像纽约、华盛顿都污染了，这时候人民觉醒了，1960年把国会包围了，然后通过一个法案，联邦环保署成立。在此之前，底特律的汽车制造商、德克萨斯的炼油厂们都在国会占据席位，他们不愿意提高成本。这时候有环保署在全国执法，甚至包括进口，经过40年的努力洛杉矶空气终于达标了。这个例子就说明，不是什么权都应该放的，全域外部性的问题应该谁来管就谁来管。我国是缺水的，但我们现在会发现，很多地方的城市为了造景，到处截流，导致下游干枯。水利问题是个全局性的问题，假定在一个省内影响全省的生态，这个事情应该是省里管，不能放到县里管，否则会让临县没有水。这就带来一个问题，不是什么政府的事情都能下放，要看原则。




　　关于第二个问题，要公众参与。下放权力的时候，有的市政府把规划权下放给所属区了，但实际上这个区没有这个能力，我们可以对它进行培训。但是如何使规划符合实际、符合城市长远发展。我们发现透明度不够，公众参与不够，应该有公众参与把它公开，使得开发商们有准确的预期，有时间表、有路线图，公众的参与使得规划回归科学。我们可以看到，很多城市都是建造一个一个的开发区和住宅区，住宅区就是封闭的院子，空间利用率非常低，交通是非常臃肿的。这就会带来一个问题，怎么透明，让公众参与?这个过程是给开发者市场一个预期，同时也是监督政府。




　　关于第三个问题，如何转向事中和事后的监管。我认为，在中国金融业可能走得比较前一点，他们定了一些规则，这个规则是透明的，按月、按季考核，而其他很多部门还没有做到这样，基本还是靠审批。当然，金融定的规则是不是都合理，需要不需要改善，这是另一个问题。但是违规特别造成公众利益严重损害时惩罚不够，应当让这些企业得到足够教训的惩罚。这实际是发展转型，而很多是财政的问题。十八届三中全会的决定一共60节，第19节专门讲不同层级政府之间责任的划分问题，就涉及这个事，前两个给我们提出了任务，一个是预算的规范和公开，一个是税制改革，我们在积极推进。第三个问题更大程度上涉及国家治理体系和治理能力现代化，这是三中全会的目标。我想用几个例子给大家讲讲这件事情非常重要，我们正在进行这方面的研究。




　　作者系财政部长。本文是作者3月23日在中国发展高层论坛2014年会上所作的演讲，本刊根据录音整理。




　　·问答·




　　史蒂芬·罗奇：楼部长刚才非常精彩的介绍，最基本的关于十八届三中全会《决定》的理解，也就是说财政政策的改革设计应该是与让市场扮演更决定性的作用的方向是一致的，这也会主导中国未来经济改革的走向。我还是觉得政府仍然坚持要设定增长目标，由国家来确定财政货币和监管政策目标，在我看来这仍有计划经济性质。对您来说，如果说在设计财政政策过程中，用一个大致的预测来取代这种增长目标，是不是工作起来更加方便一点?也就是说可以以更透明的方式来了解增长的挑战，同时确定相关财政计划的过程中确保未来更好的稳定性。




　　楼继伟：罗奇是我的老朋友，提出了重要的问题。实际上，如果仔细观察，这个问题我们已经在改了。2013年GDP增长虽然达到7.7%，但是到2013年年中和年底李克强总理是这么说的：“我们有一个底线，就是就业。”我们当时要完成1000万新增城镇就业，而2013年实际完成了1310万;我们有一个上限，就是物价水平不能超过3.5%，实际2013年物价上涨2.6%。在这种情况下，GDP增长多一点少一点不是重大问题。今年我们确定的增长目标有三个：一个是就业，一个是物价上涨，一个是GDP增长率，都是用的“左右”，而且强调前两个目标，就说明我们正在转变增长方式。




　　提问：我来自德意志银行，我的问题问楼部长，您刚才举了一个非常好的例子，也就是关于污染外部性问题，包括碳排放外部性的问题。其他国家的经验显示，政府的行政层面可以通过经济上的手段减少政府层面的压力，比如说经济的激励措施。我想问的是，在财政和税收制度的改革过程中，如何使用经济手段，比如污染治理方面，用碳排放的交易手段来减少行政层面的压力。我想这么做是有机会的，我想问问您会怎么平衡行政手段和经济手段两者间的关系?




　　楼继伟：这个问题实际上我们有计划，我们是要改革资源税，还有环境税的考虑，环境税需要人大立法。另外，在环境税中我们要逐步增加对排污的惩罚。实际上，对排污惩罚的税，可能要先增加二氧化硫、氮氧化合物等排放方面的惩罚。碳交易是我们考虑的一个方向，但是您不要忘记能够进行碳交易在于行政上有严格的执法，要知道哪一个电厂，通过严格测度排了多少碳，要知道这些才有可能交易。所以这种全域外部性的问题，没有合理的政府职能在不同级别政府间的分配，没有严格的行政手段去测度、去惩罚， 就不可能有碳交易税。




　　提问：我有一个问题问楼部长，你提到了洛杉矶的例子，目前中国城市的版图在非常快地扩张，而且快于人口的城镇化，这会不会说中国的城镇更多的会向洛杉矶这样的模式靠拢呢?我们看到洛杉矶城镇化率从50%增加到70%，这样的过程是非常关键的。这个过程对中国来说也同样非常重要，会更像洛杉矶还是哥本哈根?在这个过程中，我认为对于城市基础设施的税收收入的政策设计也是非常重要的，当然还有刚才讲到的环境税、资源税这样一些问题。我想问一下，城市基础设施融资方面怎么从财政手段支持?




　　楼继伟：如果说到城市模式，我更倾向于哥本哈根。洛杉矶开始的时候是很放任的发展，然后重新集约化就很难了。至于说地方税收的问题，实际很重要的税收是房地产税，这个税在三中全会上已经说了，要加快立法进程，适时推进改革。现在立法是在全国人大，我们财政部会积极配合，这是一个比较复杂的问题。至于地方债务，我们是有两个考虑，首先地方不能像中央政府那样，中央政府有宏观责任，所以根据商业景气，有时候要盈余，有时候要赤字。我们是根据这个要求进行发债，平衡或者赤字，然后发债融资的。地方政府没有这个职能，那么他是不是可能发债呢?也是可以的，因为这有一个平衡问题，如果都用当年的收入解决基础设施使得后一代人更多受益也不太公平，所以可以发一部分债，但是要严格控制，我们有这方面的设想，类似于美国市政债，但是要严格控制。




　　柳传志：楼部长是有名的改革思想的官员，我想提一个有点尖锐的问题，咱们国家这么多年以来，一直是政府的财政收入增长最快，然后是GDP的增长，最后是老百姓收入的增长，老这么下去我自己以为中国永远变成不了内需拉动的国家，不知道楼部长怎么看这个问题?




　　楼继伟：我也给你鼓掌!如果能出现您说的那种现象我就太高兴了，没那回事儿。实际上，过去几年，可以说2005、2006到2007年，我们实际经济都是比较过热的，2008年世界金融危机给我们造成暂时的冲击，然后有大规模的刺激计划，经济很快又热起来，使得我们的PPI比较高，超过CPI，而我们的税收基本是间接税，所以税收增长非常快，高于GDP的增长，但从2013年开始，PPI环比是负的，今年1-2月份环比仍然是负的，这就使得财政收入的增长不大可能出现你说的那种情况。今后我们更加重视增长质量，更加注重环境，而不是大规模地通过财政刺激去投资，减少那些不必要的产能过剩。因此，我没有你那么乐观。




　　费尔德斯坦：这个问题是提给楼部长，我们在过去一直谈的目标之一，就是要来提高居民收入水平，工资水平的提升可以一部分来实现这个目标，但是还有另外一个途径，就是我们要把高的居民储蓄率降下来，昨天我们也看过有一个研究，中国的居民说他们对于未来健康卫生的成本很担忧，所以他们很顾虑，不愿意把现在的钱花出去，把他们的储蓄花出去，所以我觉得更有效的方式是有一个私营部门提供的保险，来确保他们能够有保障，然后放心把这个钱花出去。所以我想问一下有没有在这块有考虑，政府是否会提供一些税收的刺激手段，来鼓励一些新型保险制度的推出，更好地来保护个人、居民。同时也能够把更多的储蓄释放出来做消费所用。




　　楼继伟：您说的是两个问题，第一个问题是不是我们应该更多地增加消费的问题，这个方向无疑是正确的，但是我觉得不能过分强调。我们还是要保持比较高的国民储蓄率，同时转为比较强劲的投资，因为中国的老龄化发展非常快，如果在今后十几年的时间我们不能很好地增加国民财富，很好地积累有效产能，十几年之后老龄化到来的时候，我们会发现我们的消费率会不断上涨，那时候未富先老的问题就会很大。所以，投资还是非常重要的。




　　第二，使得人民群众都能安定，能够消费，这里有两个问题，一个问题是社会医疗保险怎么完善，公立医院怎么改革，这是一类。还有一类是鼓励商业性的保险，我们已经出台了类似职业年金这种制度，职业年金的制度有，但是今年1月1日开始实施EET的鼓励模式，第一个“E”是免税，就是企业和个人交企业年金的时候免个人所得税。第二个“E”，投资的时候是免税的。第三的“T”是领取的时候要交税。我们下一步考虑为那些不在企业任职的人是不是引入EET，鼓励他们进行商业性的保险，但是不在今年的计划中，今年的计划我们设了很多了。




　　提问：刚才我们的讲话中提到了负的外部性，所以需要来设计政府的职能还有税收的一些政策，那么环境的外部性，我们看到除了环境之外还有其他的负外部性，我们在危机后看到有这样的认识，有很多的投机活动，可能会给宏观经济带来更多成本，给社会带来更多的负外部性，在我们谈到的金融交易税这个点上，我们认为它的推出或许能够稳定金融交易，在美国我们还有资本利得税的调整，它的提高是可以来抑制短期过多的投机行为。我想问一下，这两个税种在中国的税制改革里会不会考虑进来?




　　楼继伟：这个问题也是很关键的问题，但是有两个条件，如果引入资本利得税首先要改革个人所得税制度。我们是分项征收的个人所得税，只有薪酬收入部分是按累进征收的，那么三中全会计划，要把这个分类征收的个人所得税改成综合征收，提法叫综合和分类相结合，实际综合和分类相结合就是综合征收，把个人所有收入都算作应税所得，然后作出一定的政策扣除，实行统一的累进式的征税。在这种条件下，我们才比较方便地引入资本利得税，我们的国情和其他国家还不同，这项改革也是在我们计划之中，但是不在今明两年。您说到的交易税，我们是有的，我们叫印花税，现在已经很低了，而且这个税在社会上的诟病很大，我们也面临着压力，从我们自己的观察来说，这个税的高低实际并不影响市场有多大的投机性，税高的时候这个市场照样投机。所以，简单从增加财政收入角度来说，我们倒不太愿意用这个税。