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美国联邦政府公务员招录制度改革及对我国的启示
来源：《山东行政学院学报》2014年第1期 来源日期： 本站发布：2014年07月04日
摘 要：奥巴马政府掌权后，在联邦公务员招录方面依然面临着整个招录程序和系统太过复杂、低效和僵化等弊病等阻碍高质量人才进入美国联邦政府系统的严峻问题。针对这些障碍和困难，在奥巴马政府及人事管理总署的组织和带领下，美国联邦开展了一场彻底的联邦公务员招录改革运动。本文内容是有关美国公务员录用制度的最新进展——奥巴马政府所推行的联邦政府公务员招录改革——情况的介绍，对此次改革的内容、特征和实践等进行了较为详细的描述，希望能为我国公务员招录工作的改进和完善提供有益的启示。
关键词：美国 联邦政府 公务员招录 改革
2010年5月11日，美国总统奥巴马签署了一份以简化联邦公务员招录程序、改进联邦公务员录用方式为主题的总统备忘录。该备忘录与后续签发的执行令(Executive Order)中的相关内容，以及同年8月，由人事管理总署(OPM)和预案算与管理办公室(OMB)提交的《改革初步行动计划》，一起构成了奥巴马政府改革美国公务员制度、探索公务员录用新局面的指导性文件。时任美国人事管理总署署长的约翰.贝利(John Berry)表示， “此次改革是三十年来，我们向改善联邦公务员招录迈出的最大一步，也是我们长达一年辛勤工作的成果”。
一、改革的主要内容和相关举措
此次改革旨在追求一套更加精简、更加灵活、更加高效的招录程序和方式，以更大程度和范围地吸引优秀人才进入联邦政府系统。
具体说来，改革的主要内容和相关举措如下：
1、简化和改进招录程序，缩短招录时间，提高招录效率。
针对美国联邦公务员招录中长期存在的规定过多过细、程序过于复杂繁琐的问题，改革计划中专门提出了“端到端(End-to-End)”录用程序，以提高招录效率。
程序分为5个主要步骤：劳动力规划(Workforce Planning)→招募(Recruitment)→雇用(Hiring)→安全与适用性(security and suitability)→试用期(Orientation);具体实施起来，共有14个环节：提出招录需求、请求人事行动、审查职位描述、确认工作分析及评估战略、发布职位公告，描述职位性质与模式、接受求职者申请与通知求职者、关闭公告、评价筛选求职者、通知求职申请者、挑选申请人面试、公布面试成功者、审查面试成功者、正式录用、进入工作[1] 。
整个过程总共80天，具体到每一个环节都规定了明确的时限。而此前，以2009年为例，各联邦部门和机构的招录程序平均持续时间为122天，有些部门或机构甚至耗时200多天，显然与改革要求相距甚远。为了达到这一改革目标，奥巴马政府出台了相应的解决办法和措施。
改革要求，简化申请环节，减轻求职者在报考时的“负担”，摒除繁琐、不必要的申请材料和要求，废止该环节“申请文(Written Essays)(即要求求职者就自身知识、技能和能力等(Knowledge, Skills, Abilities, KSAs )情况所作的书面说明)”的使用，而将该步骤移到申请审核结束或者面试之后对经过了一定筛选程序后的剩余求职者运用。
2、改进候选者甄选方式，用“类别评级(Category Rating)”取代传统的“三选一(Rule of Three)”规则。
在美国，公务员考试通过仅仅意味着取得了录取资格，国家公务员管理机构对考试合格者按得分高低编入候选人名册，再从中提供部分名额让用人单位选择[2]。而这个选择范围是很有限的，一般只能从候选名单的前三位中选择录用对象，即“三中选一”规则(Rule of Three，该限制后来有所放宽，调整为1:7的比例)。实践证明，这种任用规定抑制了用人机构在录用环节的灵活性和自主权，不利于优秀人才的选拔。因此改革提出，采用“类别评级(Category Rating)”的录用方式代替“三选一”规则。
根据“类别评级”方式，通过了考试等测评阶段、经证明符合履行职位工作最低资格要求的候选人被分成“优秀(Highly Qualified)”、“良好(Well-Qualified)”及“合格(Qualified)”等质量类别(quality categories)，用人机构和部门在进行人员选择和录用时，就从“优秀”或“良好”类别名单中确定录用人选[3]，与之前以数值分数为基准将候选人由高到低排列，只从前三名中甄选的方式相比更加科学和合理，录用机关的选择范围和灵活自主性被大大扩展了。
3、提高招录过程中求职者的“地位”，建立“求职者友好式”的招录方式。
以往，美国联邦职位空缺公告的发布经常得不到及时更新，公告中关于职位和其他报考相关事宜的表述也常出现含混不清、冗长繁复的现象，而求职者在报考联邦职位时需要准备大堆的申请材料，相当耗费时间和财力，并且，对于自己在申请审核的过程中几乎处于“信息盲区”，根本无法清楚了解自己的申请审核状态的状况，众多求职者怨声载道。在推行此次改革的过程中，这些情况都得到了相应的重视和处理。
奥巴马在备忘录中明确提出，要求各机构和部门及时将包含职位空缺状况、报考要求和方式、筛选录用方式等信息在内的职位公告发布在USAJOBs网站(USAJOBs是美国联邦公务员招录信息发布的官方网站，由美国人事管理总署负责运行和维护)上，并尽量以清晰、准确、简练的语言表述上述信息;同时，通过该网站及时通知求职者其申请审核所处的阶段或状态，消除一直以来求职者们在报考联邦职位时不了解相关情况又得不到回复的感受;另外，改革还要求，允许求职者采用简历和求职信等多样化的方式进行联邦职位申请。
4、敦促和鼓励各机构和部门首脑及其他主要负责人广泛深入的参与进招录过程。
奥巴马在备忘录中强调，应确保各机构和部门首脑和其他主要负责人在招录过程中的领导角色和地位，使其担负起更大的责任、更大程度地参与进招录过程的相关环节，包括当前人力资源状况评估和未来需求规划、职位工作条件要求设置、人员招募和面试等环节，同时还应在此次改革进行中，定期向人事管理总署和预算与管理办公室汇报本部门或机构的改革进展及时限和目标等情况。
2009年6月，人事管理总署为改革计划的制定和推行专门成立了一支由来自总署和人力资源管理部门的工作人员组成的SWAT团队，对联邦招录程序的现状和问题进行评估，并探究各部门和机构在招录工作中面临的障碍和困难，同时提供相应的改进计划和建议，等等。同时联邦政府专门开展了针对各位首脑和领导的相关课程培训，帮助受培训者深化对改革内容、目标、理念及相关技术的认识和理解，促使他们更多和更有效地投入和关注到公务员招录工作，以此深化招录工作的重要性，方便为其顺利推行争取更多的资源和支持。
5、为方便学生和应届毕业生报考联邦职位开展的“快捷通道”。
自90年代开始，美国联邦政府针对大学毕业生的实习性录用形式就已不断扩展，比如总统管理实习生项目、联邦职业实习生项目、学生教育雇用项目等，反映了美国公务员录用弹性化、多样化的发展特点。奥巴马政府的此次改革，继续深化着这种趋势。
2010年12月27日，奥巴马签署了13562号行政命令，实施学生就业促进计划，为学生，尤其是刚走出校门、缺乏工作经验的应届毕业生提供进入联邦政府系统的“快捷通道(Pathways for Students and Recent Graduates) ”，包括实习建议计划(Proposed Internship Pro—gram)、应届毕业生计划(the Recent Graduates Pro—gram)和总统管理计划(Presidential Management Fellows Program，PMF)等。实习建议计划将取代此前实施的职业体验项目(Student Career Experience Program SCEP)和临时性雇用项目(Student Temporary Employment Program, STEP) [1]。
奥巴马强调，联邦人事管理办公室应对联邦职业实习生计划提出建议，为应届毕业生提供进入联邦机构工作的有效途径;同时各政府高级官员应走进校园与学生们面对面交流联邦就业机会。
6、同步推进信息系统建设，为招录过程提供充分、健全的技术支撑。
2011年，人事管理总署投入了200多万美元对50多个联邦机构和部门进行了改革相关的培训，并创办了OPM Hiring Reform网站，专门为人力资源专家和招聘经理等提供关于改革的网络课程，力图深化各部门和机构首脑和招录工作负责人员、人力资源管理部门及人事管理总署、预算与管理办公室等相关方面之间的信息沟通和资源共享。
总统备忘录中作出指示，要求人事管理总署及时制定计划和措施对联邦政府公务员招录官方网站——USAJOBs进行优化和升级，使其达到多项目标和要求：及时发布和更新职位空缺公告，适时通知求职者其申请审核的状态和结果，准确、充分地为包括求职者在内的招录相关方提供关于改革内容、方式、进展等方面的信息资源，实现各机构和部门首脑、招聘经理及人力资源管理部门等在改革过程中承担责任和任务的相关方面之间及时有效的沟通及必要的信息共享，等等。
二、改革的实施状况
改革推行至今，已取得了一些初步的成果。
首先，为了响应改革计划中关于劳动力多样化的要求，美国联邦政府适当加大了在一些特殊群体中的雇佣力度。2012年10月，新雇佣的人员中50岁以上的“高龄人士”达到了615369人，比20111年同期(603982人)增长了近1.9%;女性雇员26071人，较之2011年同期(23604人)增长了近10.5%;新雇用人员中，来自华盛顿特区以内的雇员有15552人，而特区之外的人数达到了70771人，较之2011年同期增长了约10.5% [5]。另外，各联邦机构继续表现出对退伍军人的“青睐”，据统计2011年联邦政府新雇用人数共计230000人，其中有65000人是退伍军人，约占了总人数的28.5%，该比例之大在近二十年中都是首屈一指的[6]。
同时根据奥巴马总统2010年12月27日签署的13562号行政命令，各机构也采取响应措施吸引和帮助学生及应届毕业生申请政府部门职位，通过USAJOBs等网站 “开辟”出“空间”，专门发布面向学生及应届毕业生的招考信息。
作为对简化招录程序目标的回应，2010年——改革推行年，有77%的联邦机构和部门开始接受简历和求职信作为申请方式，61%的机构和部门对简历长度的要求减少到了五页及以下，所发布的职位公告有72%在表述上基本达到了简洁准确的要求。
就招录过程所用的时间来说，在相关各方的协助和推动下，各联邦部门和机构的招录时间从2009年的平均122天缩减至2010年的平均105天。考虑到不同部门和机构、不同职位招录难度的不同，2011年人事管理总署采用加权的计算方法，对招录过程中的实际影响因素进行综合考虑，统计出各部门和机构的招录时间为93天[7]。这离奥巴马提出的“80天”目标虽然还有一定的距离，但已初步显示出改革的有效性。
另外，目前看来，此次改革对招录质量的影响也是较为积极的。人事管理总署2013年发布了2012财政年度调查报告，报告显示，各招录机关负责人对招录质量的满意度从该年第一季度的7.6上升到了7.74(调查量表分数范围为1—10分)。首席人力资本办公室(Chief Human Capital Officers)也发布了一项相关调查，结果显示直至2012年第三季度，求职者对各联邦机构招录程序的满意度从该年第一季度的8.13上升到了8.33，各机构招录负责人对招录质量的满意度则从第二季度的7.88上升至第四季度的8.23，均呈现较稳定的增长趋势[8]。但不可否认的是，此次改革依然面临着许多需要克服的困难和障碍。
更广阔的招录范围、更加灵活的招录方式、更加多样化的劳动力结构，此次改革的这些要求和目标，在某种程度上对联邦薪酬体系及联邦劳动力稳定性造成了影响，反作用力下，也不可避免地为改革增添了压力。
按照改革计划要求，各联邦部门和机构应于计划发起六个月后，便完成对本部门或机构招录程序及方式的全面审视和修正，但直至截止日期，240个联邦机构和部门中仅3个部门基本完成和实现了相应任务及目标[9]。
取消申请环节中的KSAs要求是此次改革的一个重点和亮点，但正如关注联邦公务员招录近30年的职业咨询专家Kathryn Troutman所表示的，改革推行后求职者们又面临着如何从简历中将KSAs“剔除”的新问题。因为，虽然在改革要求下，各部门和机构招录公务员时不再要求求职者在申请环节提供关于自身知识、技能和能力等(KSAs)的申请文，但许多部门或机构发布的职位公告中要求求职者们在简历中包含类似的内容。所以实际上，KSAs并没有如预期的那样从申请环节被彻底消除，而往往只是转换了存在的方式和场地而已。
一般来说，在美国谋求一份私营部门的工作，所投递简历仅1到2页，而尽管经过了改革的“瘦身”，申请联邦公务员所需的简历依然长达5页之多。
另外，公告内容的表述不够简要明确，公告关闭前没有及时发布通知，申请材料的审核过程透明度不够，招录过程没有充分为求职者提供应有的咨询及其他服务等等，这些都是改革计划推行至今，在很多联邦机构和部门的招录工作中却还依然存在的现象。以至于有很多求职者认为此次改革“雷声大、雨点小”，包含着很大的“形式主义”成分。
总体看来，奥巴马政府此次推行的联邦公务员招录改革，在实践过程中已取得了一些成绩，但由于种种原因，改革计划并不能“大刀阔斧”地推进。要真正意义上达到改革的目标和效果，美国联邦政府还需要投入更大的努力和智慧。
三、改革的特征及对我国的启示
自二十世纪九十年代开始引入公务员考试以来，我国的公务员招录工作在各方努力下不断完善和进步，但仍存在一些问题和不足亟待改进。作为公务员制度建立最早、目前发展最为成熟的国家之一，美国在公务员招录方面的动向值得我们关注。
如前文所述，奥巴马政府此次推行的改革就目前看来尚未取得突破性的进展，美国联邦公务员招录状况并没有得到实质性的改观;同时国情不同，我国在公务员招录上有着与美国不一样的要求，面临着不一样的现状和问题。但从此次改革中依然不难发现一些特色和亮点，值得我国在改进公务员招录工作时作为参考。
1、遵循和维护公务员招录制度的基本原则和核心理念。
1883年《彭德尔顿法》确立、1978年《文官制度改革法》以法律形式重新明确的“功绩制”原则是美国公务员招录制度的基本原则和核心理念。
通过延续一些以往的政策和措施，如对残疾人报考提供必要和适当的便利条件、对退伍军人采取加分的优待等等，奥巴马政府的改革坚持遵循和维护了 “功绩制”原则中“公开考试、平等竞争，以与工作要求的能力、知识、技能等(KSAs)为依据对求职者进行筛选和录用，对退伍军人予以适当优先对待，杜绝招考过程中的歧视”等相关内容。
不难看出，即使是美国这样的老牌资本主义国家，公开招考和平等竞争等也是其进行公务员招录时坚定维护和首要考虑的内容。我国公务员招录制度所遵循的“公开、平等、竞争、择优”的基本原则以及德才兼备的用人标准与之有所类似，是我国公务员招录制度的基石，我国的公务员招录工作应该严格以这些原则、标准为准绳进行。但是我国目前仍有不少用人单位或招考部门在报考资格设置及录用等环节将性别、户籍、外貌等与职位要求无关的因素纳入考虑范围，甚至以此为据作出 “拒考”、“拒录”等不公正的人事决定，明显是对上述基本原则的违背。
2、简化录用程序，改进录用方式与质量，兼顾效率与公平。
招录效率、招录质量与招录公平，都是评价公务员招录工作的重要标准，但这些标准间也会相互影响，甚至产生矛盾和冲突。如何全面协调和实现这些标准，一直是包括我国在内的各国在招录公务员时遇到的难点和重点。目前，我国某些省市的招考部门在招考公务员过程中存在缺乏计划、对考试各环节没有明确时间安排、效率低下等问题;还有一些用人单位在进行公务员招考时，一味追求高学历、基层工作经历等条件，盲目抬高“门槛”，造成人才浪费、劳动力构成单一等问题。奥巴马政府此次推行的改革对我国解决这些问题不无启发。
经过仔细研究并结合实践，美国联邦政府的公务员招录也存在着效率方面的难题：招录程序繁冗、复杂，耗时且低效。针对于此，此次改革成了一次关于简化、灵活、效率的行动：摒除申请环节的繁文缛节、开发时长仅80天的“端到端”录用程序、以“类别评级”取代“三选一”规则、增大招录机关自主权和灵活性等等，力求简化和改进联邦政府的招录程序与录用方式，提高招录的质量与效率。
另外，基于对“功绩制”中公平性原则的遵循以及进一步提高联邦公务员队伍多样化的考虑，此次改革继续对残疾人、退伍军人等特殊群体报考联邦公务员职位采取相应的照顾和保护政策，同时还保持并改进了为学生和应届毕业生进入联邦系统工作提供的专门渠道。
3、重视、尊重求职者需求，努力提升其满意度。
此次改革要求，各部门和机构及时制定和发布招考公告，并以简洁、准确的语言表述在公告中对招考职位相关信息及报考条件、方式等予以清楚地说明，方便求职者报考;同时还要求摒除以往报考环节繁琐、不必要的申请材料和要求，允许以简历和求职信等多种方式申请。另外，值得一提的是，针对以往招录中，求职者认为自己在漫长的申请审核过程处于“信息盲区”或“不知情”等被动地位的抱怨，此次改革对联邦公务员招录的官方网站USAJOBs进行了优化和升级，使得求职者可以通过网络查看自己的申请在审核过程中四个阶段的进行状况。不难看出，这些举措意在建立一种“求职者友好式”的招录方式，提升求职者在报考和参与联邦公务员考试过程中的满意度。
反观我国，考录过程透明度低、相关机构办事效率低下、态度不佳等一直是让广大考生颇有微词的问题。而伴随知识经济时代来临，我国在公务员的选拔和管理上应充分体现“重视人才、尊重人才”、“以人为本”的精神和理念，重视、尊重报考者需求，在人才引进上与私营部门及其他社会组织展开竞争。
4、进一步增大招录机关的自主性和灵活性，同时明确各方的权责与任务。
根据改革计划要求，各联邦机构和部门在招录过程中的自主权进一步得到了扩大，同时也明确了其应承担的责任和任务。而为了对各机构和部门加以约束，人事管理总署在此次改革中继续担任着引领和指导的角色，各机构和部门还要就职位空缺情况、用人标准、选拔方式、改革执行进展等情况向人事管理总署通报和请示。
与美国类似，权力下放，提高用人单位选人及用人的灵活性、自主性是我国公务员招录制度的发展趋势。但是，由于权责划分不清、任务落实不明等导致的用人腐败、部门主义等一直是我国公务员招录工作进行和改进中遇到的巨大障碍，如何避免主管部门“大权独揽”、搞“一刀切”与如何避免用人单位“失去控制”、“擅自为政”之间，总是难以协调。参照和效仿美国，在法律规定和专门文件中将主管部门、用人单位或招考机关等相关各方的具体权责予以明确无误的划分、确定，可能是我国解决这一难题、推进公务员招录工作改进的必要途径。
5、重视改革的配套设施建设，同步优化网络等信息平台和相关技术。
为了实现改革过程中相关各方之间的充分沟通和合作，在人事管理总署的带领下，联邦政府招录信息发布平台——USAJOBs网站得到了进一步的优化和升级，不仅为参与改革的各方机构和人员提供与改革相关的信息、工具和指导，还开通了在线论坛、聊天室和博客等多种网络沟通及信息发布方式，以方便改革参与各方之间沟通和学习。
公务员招录工作的改进，不能仅凭改进法律、政策、组织等制度条件这“一条腿走路”，还需要健全的信息网络等技术作为支撑。我国在这方面还比较落后，需要借鉴美国此次改革中的做法，加大投入进行信息系统建设，补长技术“短腿”。
参考文献：
[1]曹永胜.美国公务员录用制度的改革及发展[J].国家行政学院学报，2012,1.
[2]姜海如.中外公务员制度比较[M].商务印书馆,2003年2月第1版.
[3]The president’s Hiring Reform Initiative-Category Rating [DB/OL]. http://www.opm.gov/policy-data-o ... cialisttraining.pdf
[4]IBM Cognos Power Play Studio - Employment Trend (Quarter-to-Quarter) [DB/OL].http://www.fedscope.opm.gov/ibmcognos/cgi-bin/cognosisapi.dll
[5]United States Office of Personal Management: Annual Performance Report-Fiscalyear2012[DB/OL].http://www.opm.gov/about-us/budg ... 2-annual-report.pdf
[6]Remarks of OPM Director John Berry: Hiring Reform First Anniversary Event[DB/OL].http://www.opm.gov/news/speeches ... -anniversary-event/
[7]HireTheBestTalent[DB/OL].http://hr.performance.gov/initiative/hire-best/agency/OPM
[8]Federal Eye: One year of federal hiring reforms: Is it any better?[DB/OL]http://www.washingtonpost.com/blogs/federal-eye/post/one-year-of-federal-hiring-reforms-are-things-any-better/2011/05/17/AFWLnO6G_blog.html
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发表于 2014-7-5 18:42:50
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