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邓小平解决领土问题的战略思考

作者：刘海潮   来源：《中共南京市委党校学报 》2014 年第 5 期


摘要：近年来，领土问题成为中国与周边地区持续摩擦的重要原因。如何解决极为复杂的领土问题，研究邓小平当年的战略决策是非常有必要的。他将维护国家核心利益、促进国民经济发展和创造良好的国际环境作为解决领土问题的基本原则。在具体应对策略上，邓小平主张要大张旗鼓地宣传中国政府维护领土完整的坚强决心，积极灵活地处理涉及不同性质的领土问题，以及创造性地设计出维护领土完整的具体方案。因此，我们应看到他在解决领土问题时充分考虑到国家实力、国家任务和国际环境等因素的影响程度。这种做法对目前处理此类难题具有重要的启发意义。
　　近几年来，受国际格局和周边局势变动的影响，中国在领土问题上与周边部分地区出现了不同程度紧张局势，甚至存在着擦枪走火、爆发小规模武装冲突的可能性。如何看待领土问题，历来是关系到我国现代化建设目标、方针、步骤和布局的战略性问题，能否妥善应对并化解领土矛盾将对一个国家的内外政策制定产生巨大影响。在邓小平同志诞辰110周年之际，我们不仅有必要回顾在上世纪80年代他解决领土问题时所做的突出贡献，还应总结他处理此类问题时的战略远见和具体思考方式。系统学习和研究这些宝贵的历史经验，对正确把握当前周边局势，谋划行之有效的应对策略具有重要参考价值。
　　一、邓小平解决领土问题的基本原则
　　领土是一个国家在国际社会存在和发展的基本前提。从广义上看，此处所讲的领土问题主要包括涉及促进国家统一的领土完整问题和涉及与其他国家存在争执的领土争端问题。对于前者，这类领土问题属于内政问题，维护国家领土完整就是要反对各种形式的分裂行径以及由此存在的外来干涉，比如解决台湾问题需排除外来势力干涉，并以“反独促统”等方式来维护国家领土完整，而解决港澳问题则根据历史条约规定，将在租借期满后正式收复领土主权；对于后者，这类领土问题属于国际问题，解决领土争端需要与相关国家通过各种手段对争议领土达成共识，比如中日之间的钓鱼岛领土争端，中印之间的边界划分问题，中国与东南亚国家之间的南海岛礁主权之争，等等。对于这两种不同性质的领土问题，邓小平在推动中国走向改革开放之后，就开始着手谋划解决，并将之纳入国家大政方针的战略布局之中。但由于解决领土问题并非易事，邓小平将特定时期的国家利益、国家任务和国际局势联系起来思考处理该问题的宏观战略选择，这种做法成为上世纪80年代我国在此问题上取得重大突破的重要保证。
　　1．捍卫领土安全永远都属于国家的核心利益
　　领土、人口、主权和政府这四项基本要素是一个国家存在的基本标志。其中，领土是一个根本性前提因素，一旦丧失领土就意味着其他三项要素就失去了存在的依托。对此，邓小平将领土安全作为国家的核心利益来对待，但并不孤立地看待这一问题，而是与内政外交密切联系起来进行分析。具体而言，他通过对内积极整顿军队，对外主动扩大外交这两个层面来捍卫国家的根本利益。
　　从国内层面看，武力始终是维护领土安全的坚强后盾。早在“文革”结束前后，一辈子戎马生涯的邓小平锐敏地指出军队一定要大力整顿，不仅要能够打仗，更要在现代化条件下打胜仗，“必须把我军建设成为一支强大的现代化、正规化的革命军队，”［1］否则就难以担当起历史重任。比如在上世纪70年代末，对越自卫反击战不仅有效地捍卫国家领土主权，而且也锻炼了军队的实战能力。对此，他认为军队提高战斗力基本经验包括：一方面，要强化军事训练。军事训练是和平时期守卫国土的基础，一旦遇到外敌入侵等战争行为就必须迅速果断地出击。“就是在没有战争的条件下，要把军队的教育训练提高到战略地位。”［2］
　　但他也意识到现代化战争是诸兵种合成的联动式战争，而不是依靠某一军种就能取得战争胜利，这就需要加强专门性的军事训练，“部队训练还包括现代化战争知识、诸军兵种联合作战的内容”。［3］
　　另一方面，要提高军队的科技水平。他非常重视新型装备的研发和使用，“科研要走在前面。不单是尖端武器、常规武器有科研问题，就是减轻战士身上带的东西的重量，同样有科研问题。”［4］
　　同时，他也强调战争知识和军事思想的不断更新。“在军队中，科研和教育也要一起抓，进行现代战争没有战争知识怎么行？要使军队领导干部自己有知识而且尊重知识。”［5］
　　从国际层面看，外交是内政的延伸，是非武力方式确保领土安全重要手段之一。在上世纪80年代，中国与西方世界的关系总体处于缓和状态，邓小平认为相对和平的国际环境是可以争取的，“争取比较长期的和平是可能的，战争是可以避免的。”［6］
　　在此背景下，邓小平主张尽可能地为和平赢得更多时间，从而有助于我们推进国防的现代化水平。“我们能够争取比较长一点时间不打仗，对我们军队的现代化建设，对我们军队战斗力的提高，对我们的备战工作，都是有利的。”［7］
　　这种通过外交手段争取和平的做法，不仅可以为国家经济发展营造良好外部空间，而且与相关国家在交往中增强互信，降低因领土问题引发战略误判。比如在涉及领土完整的台湾问题上，尽管美国是最重要的外部影响因素，但邓小平坚持认为美国只有在尊重中国领土完整的基础上才与之正式建交。对此，美国学者傅高义指出：“除非美国与台湾断交，终止《美台共同防御条约》，撤出全部驻台美军，他不会和美国建交。邓小平希望，随着《共同防御条约》的终结，台湾将别无选择，只能接受与大陆重新统一。”［8］
　　2．存在领土问题与促进国民经济发展并不冲突
　　对于领土问题，邓小平看得最为深刻和深远，他把这一问题和发展经济结合起来思考，认为只有经济发展和国家综合实力提升之后才能更好地解决，而领土问题的存在并不必然妨碍与特定国家或地区的经贸往来。也就是说，解决领土问题需要以国家实力为基础的，实力越强越能够占据主动有利地位。比如在香港回归问题上，邓小平指出：“香港问题为什么能够谈成呢？并不是我们参加谈判的人有特殊的本领，主要是我们这个国家这几年发展起来了，是个兴旺发达的国家，有力量的国家，而且是个值得信任的国家。”［9］
　　因此，邓小平的战略选择是将国内经济发展至于优先位置，在壮大经济实力的同时为争取国家统一赢得主动权。
　　涉及其他国家的领土争端问题，往往涉及特殊的历史渊源，短期内解决存在诸多困难。但如果因领土争端而停止发展经贸往来，则显然不符合各方实际利益。因此，在领土争端暂时难以解决的情况下，与相关方加强经贸往来则能够加深了解，或许可以为解决争端提供更好对策。“把主权问题搁置起来，共同开发，这就可以消除多年积累下来的问题。”［10］
　　正是在邓小平这一指导思想的推动下，尽管中国与部分国家存在着东海、南海的岛屿主权归属之争，但相关方的经贸往来却能够正常发展。同样，与俄罗斯、中亚国家、印度等国也存在边界划定问题，但也未曾真正影响正常经贸的快速增长。此外，在涉及领土完整的台湾问题上，中国从来不反对台湾与世界各国发展正常经贸往来。但这种做法并不意味着为了国内经济发展，中国可以无原则地牺牲领土主权等核心利益，而是在同各国建交之初，就要求对方恪守“一个中国”的基本立场，否则就宁愿不建交不发展经贸往来，即便是已经建交也要考虑暂时中止双方的正式外交关系。比如针对荷兰试图向台湾出售潜艇的问题上，邓小平要求对方必须取消此项交易，“如果荷兰不改变这个决定，中国同荷兰的关系肯定要倒退。”
　　3．解决领土问题需要主动创造有利的国际局势
　　特定的国际局势往往在解决领土问题时扮演着历史性关口的作用。美国之所以愿意在上世纪70年代与中国关系缓和，并在台湾问题上作出实质性让步，一个重要原因是与前苏联争霸过程中力不从心，迫切需要来自中国方面的力量支持。随着中美关系的正常化，邓小平转变了解决台湾问题的战略选择，即坚持在不放弃武力的前提下，将和平手段作为祖国统一的基本方式，从而使两岸关系发展进入新的历史阶段。
　　随着中国与西方世界的关系缓和，邓小平意识到从国家长远利益考虑，他有责任为国家统一和现代化建设创造有利的战略契机。早在1979年他就考虑解决台湾问题，“台湾回归祖国、完成祖国统一大业的事情能提到具体日程上来，也是由于在国内和国际的工作中取得重大成就的结果。”［12］
　　同样，在上世纪80年代初期邓小平锐敏地觉察到解决香港问题的时机已经成熟，他明确提出中国一定要在1997年按期收回香港，并希望得到英国政府的合作，并提出了解决香港问题的三个关键性议题。这一系列目标明确且有针对性的做法，在很大程度上为随后的中英谈判赢得战略主动地位。此外，邓小平富有战略眼光地认定和平与发展是国际局势的基本格局，而中国将会发挥重要作用。“中国的发展是和平力量的发展，是制约战争力量的发展。”［13］
　　事实上，经济发展和解决领土问题具有相互促进的正向关系。只有营造出良好的外部环境，中国才可能一心一意的搞经济建设，这为进一步解决领土问题提供了坚实基础。
　　二、邓小平解决领土问题的具体策略
　　邓小平将维护国家核心利益、明确国家发展任务以及创造和平环境结合起来思考解决领土问题的做法，体现了他作为大政治家的宏大气魄和长远眼光。与此同时，他结合中国国情提出了具有政治智慧的具体对策，并在具体的领土问题谈判过程中发挥了关键性作用。
　　1．大张旗鼓地宣传捍卫领土完整的坚强决心
　　改革开放初期，在当时较为有利的国际环境下，邓小平在对内系统改革的同时，要求抓住机会主动解决国家统一问题，并向国际社会展现一定要捍卫领土完整的坚强决心。
　　一是强调中国的优势和不容小视的实力。对于外界对于中国的种种贬低行为，如比较贫穷和武器装备落后，邓小平则强调中国具有“块头大”和“不信邪”的优势，不畏强权，能够基于国家利益自主决策。“中国尽管穷和弱，但需要中国自己做的事情，中国是敢于面对现实的。”［14］
　　比如在解决香港问题时，面对英国政府的百般阻挠，甚至以某种威胁来迫使中国做出让步的企图。邓小平予以坚决反对，指出：“主权问题不是一个可以讨论的问题。现在时机已经成熟了，应该明确肯定：一九九七年中国将收回香港。就是说，中国要收回的不仅是新界，而且包括香港岛、九龙”。［15］
　　同样，在台湾问题上，面对美国政府的阴奉阳违，邓小平也郑重向美国表达其基本观点，不要低估中国人民捍卫领土完整和实现国家统一的决心，“不会像美国有些人所说的那样，中国出于反对苏联的战略会把台湾问题吞下去，这不可能。”［16］
　　二是主动设定实现国家统一问题的时间表。在捍卫领土完整问题上，迫使对方按照中国设定的谈判主题和时间约束进行协商，是邓小平在解决香港问题时的重要做法。尽管香港问题具有一定的特殊性，需要提前为1997年之后的具体定位做出妥善处理，英国方面也希望能够尽早解决这一问题。但邓小平提出希望能够在两年左右的时间完成谈判，“为什么还要等一、二年才正式宣布收回香港呢？就是希望在这段时间里同各方面进行磋商。”［17］这一做法不仅给英国造成很大压力，而且推动了领土问题的顺利解决，“结果真的是谈了两年”。［18］同样，在处理台湾问题时，邓小平曾多次强调希望能够在20世纪80年代顺利实现祖国统一问题，“我们要力争八十年代达到这个目标，即使中间还有这样那样的曲折，也始终是摆在我们日程上面的一个重大问题”。［19］
　　为此，他公开倡议以国民党为谈判对手，尽快启动谈判以实现国共两党的第三次合作。
　　2．积极灵活地处理涉及不同性质的领土问题在各类领土问题上，邓小平主张坚持实事求是和区别对待的原则，综合考虑历史状况和各方整体实力，强调在具体手段和方式可以有所不同，主要分为以下几类：
　　一是慎重处理历史上已签署正式条约的领土问题。对于发生在满清、民国政府期间的，由当时政府与外国签署的涉及领土问题的各类条约，邓小平采取慎重而灵活的处理方式。在涉及英国的香港问题，邓小平主张尊重当年的租借条约，“应该明确肯定：一九九七年中国将收回香港。……我们等待了三十三年，再加上十五年，就是四十八年，我们是在人民充分信赖的基础上才能如此长期等待的。”［20］
　　在涉及葡萄牙的澳门问题，中葡两国在澳门回归问题上争议较小，进展比较顺利。此外，在当年满清政府与沙皇俄国政府签订的一系列割让东北、西北的领土问题，邓小平承认当时已经签署相关条约，但要求当时苏联政府承认这对中国是不平等的屈辱性条约。在涉及外蒙独立问题上，邓小平也持尊重历史的基本态度。在与苏联领导人戈尔巴乔夫会谈时，他指出：“鉴于清代被沙俄侵占的一百五十多万平方公里是通过条约规定的，同时考虑到历史和现实的情况，我们仍然愿意以这些条约为基础，合理解决边界问题。”［21］
　　二是坚决捍卫被外国非法占领的领土主权。对于那些始终存在争议的领土问题，也没有正式签署领土问题的条约，邓小平主张务必采取各种措施捍卫领土主权，并尽可能地收回被侵占的领土。
　　(1)在涉及前苏联的黑瞎子岛问题上，邓小平认为这是被非法侵占的，要求当时苏联政府承认这一事实。“十月革命后也还有侵害中国的事情，例如黑瞎子岛就是一九二九年苏联从中国占去的。”［22］
　　(2)在涉及印度边界划定问题上，由于中国历届政府始终不承认非法的“麦克马洪线”，也就坚决拒绝以此为基础与印度进行领土谈判。对此，邓小平从两国都需要发展经济的角度考虑，希望能够进行真诚的谈判，“解决的办法无非是双方相互让步。”［23］
　　(3)在涉及日本的钓鱼岛问题上，由于受多种复杂历史因素的影响，美国在1971年将原本属于中国台湾省宜兰县的钓鱼岛移交给日本行政管辖，由此造成二战以来中日之间重新出现领土争端。邓小平鉴于钓鱼岛问题的复杂性，主张中日双方暂时搁置主权争议，待时机成熟再予以解决。(4)在涉及与部分东南亚国家的南沙群岛问题上。“南沙群岛历史上就是中国领土，国际上很长时间对此并无异议。”［24］
　　但面对南海部分岛礁被侵占的现实，邓小平采取了刚柔并济的应对策略。一方面，针对越南、菲律宾等国的各类冒险行为，要求军队正面应对海上军事冲突，必要时用武力收回被侵占的岛礁；另一方面，为了促进国内经济发展和维持周边和平局势的需要，他建议采取“搁置争议，共同开发”的方式与那些东南亚国家共同开发南海岛礁和油气资源。“要真正解决这个问题，可在承认中国主权条件下，各方都不派部队，共同开发。”［25］
　　三是坚决反对国际势力干预国家统一问题。在涉及中国内政的领土完整问题上，邓小平最为关心由于内战而出现的两岸分裂问题。为顺利实现台湾回归祖国，他在政治、经济、军事和外交等方面做了系统部署，将设计统一方案、促进国民经济、提升军事实力和创造有利国际环境结合起来强化对台工作。从国家利益和民族大义的高度出发，他多次呼吁两岸加强合作：“我们希望国共两党共同完成民族统一，大家都对中华民族作出贡献。”［26］
　　但鉴于台湾问题的复杂性，尤其是美国继续向台湾出售防御型武器的做法，他非常警惕美国的险恶用心，强调中国一定要实现国家统一，并要求对美国做出最坏打算，“我们说中美关系停滞不好，倒退更不好，但是一旦发生某些事情迫使我们的关系倒退的话，我们也只能正视现实。”［27］
　　3．创造性地设计出维护领土完整的具体方案
　　对于各类领土领土，除了常规的武力收回或和平谈判方式之外，邓小平专门为解决台湾问题提出了“和平统一，一国两制”的伟大构想，这一切合实际的方案设计得到全世界的高度肯定，并首先在解决香港和澳门问题上得到实践。
　　邓小平对“和平统一、一国两制”的构想符合他解决领土问题的一贯作风，也充分考虑了台湾历史与现实情况。“我国政府公布的对台湾回归祖国的大政方针，充分考虑了台湾当局和台湾人民的处境、利益和前途，是完全公平合理的。”［28］
　　具体而言，
　　(1)在国家核心利益上，台湾是中国领土的一部分不容分割，台湾同胞是中华民族命运共同体的重要组成部分，就意味着领土统一是必然选择，而采用和平手段则是最佳选择，这也是提出“和平统一”最重要依据。(2)在国家发展任务上，从现实层面考虑，“我们政治上和经济上制度上比台湾优越，经济发展上也要比台湾有一定程度的优越，没有这一点不行。”［29］
　　在社会主义制度对资本主义制度的比较优势不够明显的情况下，贸然让台湾人民接受大陆的社会主义制度可能会还存在一定困难；从历史层面来看，两岸自1949年以来就长期处于隔绝对立状态，两岸人民不仅已经各自习惯各自的基本制度，而且在政治、经济、社会和文化等领域都取得了不少成绩，这就意味着强迫一方接受另一方制度的做法并非易事。因此，在一个国家内部的不同地区实行两种不同的基本制度是可以接受的，即“一国两制”是切实可行的选择。(3)在国际宏观局势上，中国政府想方设法创造积极有利的国际环境为台湾回归祖国做准备，比如缓和与美国关系，促进周边地区的和平稳定等；但与此相对，美国等西方国家并不愿看到两岸之间的真正统一，在承诺不干涉中国内政的同时，积极拉拢岛内“台独”势力，并不断向台湾出售各类先进武器，鼓动其“以武拒统”。对此，邓小平在考虑采取“和平统一”的同时，也积极做好武力统一的准备，尤其在军事层面上阻止两岸统一进程中的外来干涉势力。“如果中国只有一只手，没有另一只手，恐怕结果只能导致武力解决问题。”［30］
　　这就意味着邓小平不放弃武力统一的根本目的是“以武促和”，迫使台湾方面在压力之下不得不认真考虑统一问题，否则和平统一将会变成空谈。“不能排除使用武力，我们要记住这一点，我们的下一代要记住这一点。这是一种战略考虑。”［31］
　　三、邓小平解决领土问题的战略启示
　　进入21世纪，随着中国经济的快速发展，综合实力和国际地位也不断提升，导致部分周边国家担忧原来暂时搁置争议的领土问题是否会因中国的强大而发生改变。因此，一些国家试图“先下手为强”，采取了强化实际控制或“抢占”争议领土等过激行为，中国政府则以针锋相对的方式予以坚决回击。尽管当前中国国力今非昔比，对各类领土问题的态度也比较强硬，但从宏观战略层面看，目前中国所处的发展阶段与上世纪80年代具有很大的一致性和延续性。在肯定当前中国政府具体对策同时，我们应看到当年邓小平的战略眼光和维护国家利益的坚定立场，他充分考虑到国家实力、国家任务和国际环境等因素对解决领土问题的影响程度，这些经验对我们从长远发展视角和战略高度审慎看待此问题具有重要启发。
　　1．在“文攻武备”中坚决捍卫领土主权的完整
　　目前，中国东海和南海地区成为存在领土争端的关键区域，具体涉及中日之间钓鱼岛问题、中国与东南亚部分国家之间的南海岛礁问题等。这些问题具有复杂的历史背景和国际因素，早在上世纪80年代都已经存在，解决难度之大可想而知。鉴于当时中国国力相对较弱，难以彻底排除国际因素的持续干扰，邓小平采取了“文攻武备”的战略选择。一方面，积极主动与周边国家在承认有领土争议的基础上恢复正常外交关系，并加强与这些国家的经贸往来，争取将领土争端的负面影响降到最低限度。另一方面，高度重视日常军事训练和军事科技的创新发展。由于西方敌对势力的“亡我之心”不死，挑动周边国家在领土问题上与中国制造摩擦是常见做法，这就必须依靠强大的军事力量阻止国际势力的非法干预。对此，邓小平是从国家实力和国家根本利益出发来解决领土争端的，对于暂时无法解决的，就要求相关方必须在承认存在领土争议的基础上才与之发展双边关系，这为后代解决此类问题奠定了前提基础；如果相关方拒绝承认存在领土争端，则采取各种手段迫使对方作出实质性让步，否则宁愿牺牲经济利益也不与之发展正式的双边关系。
　　2．在“开放搞活”中积攒解决领土问题的实力
　　经济发展是真正解决各类领土主权问题的物质基础。近年来，中国经济的快速发展是全面提高军事装备和军事实力的助推器，这也是部分国家对我们产生担忧的重要原因。尽管目前中国的经济总量已经跃居世界第二，但中国在整体上仍然属于发展中国家，各项人均指标在国际社会相对靠后，在不少指标项目上还低于世界平均水平。从发展阶段来看，中国目前处于经济升级和社会转型的关键阶段，仍然需要以全面深化改革的方式促进经济社会结构的调整。上述状况意味着目前中国还处于“大而不强”的状态，发展经济仍然是最重要的时代任务，这与在20世纪80年代以来的国家根本任务是一致的。当时中国处于从计划经济向市场经济过渡的关键阶段，“摸着石头过河”的渐进式改革成为邓小平的战略选择，而具体做法则是对内搞活经济和对外扩大开放。在这一时期，他将促进经济发展、释放社活力和保持社会稳定作为增强国家实力的主要策略，而对于解决领土问题的时机把握则相对慎重。系其原因，应看到他将党和国家的根本利益和长远利益看得高于一切，只有国家真正强盛才可能在领土问题上更有底气和实力，而他的历史任务就是采取各种措施使国家尽快强大起来。
　　3．在“韬光养晦”中积极争取国际局势的缓和
　　近年来，随着与周边不少国家或地区的经贸往来日渐密切，中国在一定程度上与之形成“你中有我，我中有你”的利益共同体，这大大增强了相互之间的依赖程度。与此同时，为解决祖国统一等领土问题，中国的军事实力也取得了较快的增长，这对两岸和平发展并最终走向统一奠定了基础，但也引起了国际干预势力的严重不满。比如美国试图借助亚太再平衡战略来遏制中国的发展，故意教唆菲律宾等国在南海地区制造岛礁主权争端，并在中日钓鱼岛之争中纵容日本的种种非法行径，以及对两岸关系发展过快的忧虑，等等。其实，这种状况与20世纪80年代后期具有类似之处，当时中国在吸引外资和促进国内政治经济体制转型的过程中，时常受到国际因素干扰。比如在1989年的政治风波后受到以美国为首的西方国家的制裁，但中国并没有因此屈服，反而取得了更为显著的成就。从原因上看，一方面是邓小平认为和平与发展的国际局势仍然没有改变，中国要积极主动并“有所作为”地促进世界和平力量的壮大；另一方面则是面对暂时性的困难和外部压力，邓小平采取了“冷静观察、稳住阵脚、沉着应付”的“韬光养晦”战略决策，在专心搞好自己国内事务的过程中，不仅进一步增强了自身的综合实力，而且也使外部国际压力不攻自破。