世界各国如何约束警察权力

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现代警察制度诞生至今，已经100多年。如何约束警察权力不被滥用，已经积累了很多的经验。他山之石，可以攻玉，本文尝试简略介绍一二。
1911年，德国法学家强调“警察不可用大炮打麻雀”

现代警察制度产生于1892年。英国颁布《大伦敦警察法》，建立大伦敦警察厅，宣告了职业警察的诞生。当时，警察仅是负责治安的普通民众，警察权等同于公民权，唯在特殊情况下做出超越公民权的行为时，可以免责。
英国警察一开始是连侦查权都没有的。1892年的法律中，只规定了一条警察权力——有权逮捕街上有犯罪嫌疑的流浪、闲逛人员。后来因为城市的发展和犯罪的增多，才不得不给予警察侦查权和“自由裁量权”——警察执行任务时，在合法前提下，有权依据具体情况，选择合适的应对手段。①
“合法裁量权”固然有利于警察打击犯罪，但同时也使滥用警权变得极为容易。所以呢，法律中很快又增入了“比例原则”（又被誉为行政法里的“皇冠原则”，可见其重要性），来制约警察的权力。
“比例原则”鼻祖、德国法学家Otto Mayer
“比例原则”鼻祖、德国法学家Otto Mayer
比例原则，也叫做适当原则、禁止过分原则、最小损害原则。它的定义有点绕口——“行政权追求公益应有凌越私益的优越性，但行政权力对人民的侵权必须符合目的性，并采取最小侵害之方法”。简单说来，就是即便目的正确（合法），也须顾及手段是否必要（合理）。包括警察权力在内的行政权力，在实现一种合法的目标时，对公民的私权（尤其是人身和财产权利），必须采取侵害程度最小的方法。也就是德国法学家F．Fleiner1911年就说过的，“警察不可用大炮打麻雀”。②
比如，卖淫、裸舞等，属于“无受害人犯罪”，警方在处理这类案件时，如果对公民的身体造成了伤害，就属于“用大炮打麻雀”，造成国家利益与公民利益失衡，破坏了“比例原则”，属于滥用警权。③再比如，对公民进行羁押，是一种很重的限制公民权力的措施，只应限于需保证刑事诉讼顺利进行时采用，如果被当作一种普遍性的惩罚措施采用，也属于“用大炮打麻雀”，属于破坏“比例原则”滥用警权。④
二战期间日本警权混乱，麦克阿瑟强行移植了“令状制度”

为限制警权，还诞生了“令状制度”。这一制度起源于12-13世纪的英国，随着17世纪的海外扩张及美国的建立，成为英美法系最重要的标志之一。
这种制度，简单说来，就是：侦查机关采取逮捕、搜查、冻结财产等涉及公民人身自由、财产权利的强制措施时，必须先准备好充足的材料和法条，证明采取强制措施的合理性，再由法官审核、签署令状；事后警察还需要交还令状，并写明执行情况。如英国1978年时规定，“进入房屋搜查应当永远要求有事前和正式的授权，不管搜查目的如何。搜查证据的强制性权力只能作为最后手段，只能对‘严重’犯罪使用。”只有在特别紧急的情况下，才能实行无令状搜捕，如911事件后，为打击恐怖分子，美国在一定程度上简化了令状获取程序，以适应反恐需要。⑤
也就是说，警察在对犯罪嫌疑人进行24小时留置盘问、拘留审查等人身控制措施时，若遵循“令状制度”，事前须提交材料由法官批准，事后须提交材料报告执行情况。⑥
二战后，许多大陆法系国家也采纳了“令状制度”。其中以日本最为典型。二战期间，日本检察官、警察以“取缔不稳思想”为主要职责，特高警察乐衷于残酷拷打；“治安维持法”成为当局对反对派进行镇压的暴力工具，警察不受约束地对公民住宅进行搜查和查封的事件屡见不鲜。战败后，麦克阿瑟在日本强行移植了“令状制度”，一举扭转了上述警权乱象。
民国时的中国巡警
民国时的中国巡警
七十年代，英国成立了独立的“警察投诉委员会”

警察不仅在实行侦查活动前应该要接受审查，平时同样也应处在被监督之中，而不能仅仅依靠“自我监督”。1963年，英国发生两名警察殴打被羁押人员事件，在起初的调查中，警察局长及调查人员有意隐瞒真相，使公众开始对警察的自我监督失去信任。1969年，经常遭到两名警察殴打的黑人流浪汉欧鲁瓦意外死亡，事后警察们极力掩盖这一罪行。有鉴于此，1976年通过的《警察法》中，设立了独立的“警察投诉委员会”。
此后经过1984年、2002年两次改革，委员会的职权不断扩大，其成员非警方人员，拥有直接侦查权，可对不同案件采取不同处理方式，对英国警察产生一定约束力。统计显示，2004年—2005年共有28861名警察或警察局工作人员被投诉，其中1204名警察因行为不当受到处罚，34人被解雇，57人被责令辞职。⑦
值得指出的是，“警察投诉委员会”之所以能顺利运转，与法律条文不仅仅停留在倡导层面，明确规定了监督主体、渠道，明确写出申诉方法，实际监督具备很强的可操作性，有很大关系。⑧
英国伦敦的骑警
英国伦敦的骑警
90年代，台湾大幅削弱警察处罚权，最多只能罚款1500元新台币

要避免警察滥用权力酿成恶果，最有效的方法还是削弱警权，使侦查权、处罚权等分散到不同部门之中。如果警察一方面负责的事务极为广泛，另一方面拥有很大的处罚权，如处理刑事案件时，独立行使侦查权，几乎不受限制地对犯罪嫌疑人动用搜查、扣押、逮捕、拘留、罚款等强制措施，那么，警权的滥用就几乎是不可避免的。
所以呢，在很多国家和地区，警察职能通常表现为“即时强制权大，处罚权小”。如战后的德国，侦查案件的主体是检察机关，警察受检察官指挥；警察在行政管理中，只能对不法行为做临时处理，罚款、没收等处罚都要由行政机关做出。德国警察仅仅有权给予5—75马克的警告罚款。又如台湾，1991年废除《违警罚法》，颁布《社会秩序维护法》，使警察权力大为缩小，只能做出合计不超过5天的拘留处罚，或1500元新台币以下罚款。以前警察有权令企业停业或歇业，现在都必须经过法庭裁决。⑨
综上，现代警察制度自诞生以来，已经有了相当多成熟的约束警察权力滥用的经验可供借鉴。
正在巡逻的台湾警察
正在巡逻的台湾警察
注释:
①夏菲：《论英国警察权的变迁》，华东政法大学2010年，博士论文；②高文英：《警察行政法探究》，群众出版社2004年，第24页；③冯磊：《英美法警察自由裁量权的发展》，《安徽警官职业学院学报》2010年第4期；④郭玺：《警察权滥用的原因及其控制》，《公安研究》2004年第11期；⑤⑨崔进文：《警察行政权的失范及其控制》，苏州大学2012年，博士论文；⑥蒋勇、陈刚：《公安行政权与侦查权的错位现象研究——基于警察权控制的视角》，《法律科学》2014年第6期；⑦文华：《我国警察权力的法律规制研究》，武汉大学2010年，博士论文；⑧王运红：《<治安管理处罚法>的若干亮点与不足》，《河南科技大学学报（社会科学版）》，2010年第5期。
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